发展时期——建武十八年至汉灵帝中平五年
东汉初年，自西汉末以来的乱世局面尚没有根本改变，群雄割据一方，全国并没有实现统一，因此，光武帝沿袭新莽旧制，“建武元年复置牧”，使州牧具有统领军队的职权，镇守一方，以尽快实现天下统一。到了建武十八年，威胁东汉统治的地方割据势力基本被荡平，天下一统，局势逐渐稳定，中央集权专制得到加强，光武帝开始收权，加强中央政权对地方政权的控制。于是刘秀改州牧为刺史，一共十二人，每名刺史主管一州，另设司隶校尉，下辖河南尹、河内、右扶风、左冯翊、京兆尹、河东、弘农凡七郡，治河南洛阳。这次州牧更名为刺史，重回巡视监察官员身份，一直沿用到汉灵帝时期，基本涵盖东汉一朝，巡视制度在这一时期得到进一步发展。这一措施，有利于加强中央对地方的控制，削弱了地方权力。但是，这一时期的刺史和司隶校尉无论地位、职责都较西汉显得重要，与西汉相比不可同日而语，发生了明显变化，刺史制度表现更为明显。
（一）巡视监察对象范围有所扩大。在巡视监察对象方面，西汉刺史严格按照《刺史六条》行使巡视职责，县丞、县尉不在监察之列；到了东汉，刺史的监察职权已经下及黄绶，即县丞一级官吏刺史也可以巡视监察，如：汉成帝时御史中丞薛宣上书曰：“（刺史）不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失。”[42]汉顺帝曾经下诏：“幽、并、凉州刺史，使各实二千石以下至黄绶，年老劣弱不任军事者，上名。”[43]可见，刺史所察已下及黄绶，干预郡县政务已经成为巡视官员的常例。
（二）刺史有选拔发现推荐人才的权力。到了东汉，除了向朝廷推荐优秀人才以外，巡视官员还可以直接任命地方官员。如《后汉书》记载：“有司举琮为交阯刺史。琮到部，讯其反状，咸言赋敛过重，百姓莫不空单，京师遥远，告冤无所，民不聊生，故聚为盗贼。琮即移书告示，各使安其资业，招抚荒散，蠲复徭役，诛斩渠帅为大害者，简选良吏试守诸县，岁闲荡定，百姓以安。巷路为之歌曰：‘贾父来晚，使我先反；今见清平，吏不敢饭。’”[44]汉阳长史盖勋因杀敌英勇，“后刺史杨雍即表勋领汉阳太守”[45]。而且此时的刺史察举孝廉、举茂才已经逐渐成为朝廷定制。
（三）刺史的劾奏处分权加重。西汉时刺史或州牧对部内郡国长吏只有省察举劾之权，无权黜退；凡郡国长吏被举劾为不称职的，需要由三公派遣掾史案验，然后黜退。东汉自光武即位之初起即“不复委任三府，而权归刺举之吏”，“有所劾奏，便加退免”[46]，从此刺史的权任大大提高了一步，事实上已成为郡国守相的上司。东汉刺史可以直接奏事于皇帝，在程序上进一步简化，便于刺史举奏不法。实际上，由于刺史职权不断扩大，往往导致一些刺史滥用职权，徇私枉法，朱浮曾上书曰：
陛下清明履约，率礼无违，自宗室诸王、外家后亲，皆奉遵绳墨，无党埶之名。至或乘牛车，齐于编人。斯固法令整齐，下无作威者也。求之于事，宜以和平，而灾异犹见者，而岂徒然？天道信诚，不可不察。窃见陛下疾往者上威不行，下专国命，即位以来，不用旧典，信刺举之官，黜鼎辅之任，至于有所劾奏，便加免退，覆案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏，故群下苛刻，各自为能。兼以私情容长，憎爱在职，皆竞张空虚，以要时利，故有罪者心不厌服，无咎者坐被空文，不可经盛衰，贻后王也。夫事积久则吏自重。吏安则人自静。传曰：“五年再闰，天道乃备。”夫以天地之灵，犹五载以成其化，况人道哉！臣浮愚戆，不胜惓惓，愿陛下留心千里之任，省察偏言之奏。[47]
又如汉章帝时侍御史中丞马严上封事说：
臣伏见方今刺史太守专州典郡，不务奉事尽心为国，而司察偏阿，取与自己，同则举为尤异，异则中以刑法，不即垂头塞耳，采求财赂。今益州刺史朱酺、杨州刺史倪说、凉州刺史尹业等，每行考事，辄有物故，又选举不实，曾无贬坐，是使臣下得作威福也。故事，州郡所举上奏，司直察能否以惩虚实。今宜加防检，式遵前制。[48](https://www.daowen.com)
从材料可以看出，随着刺史职权不断扩大，刺史滥用职权、徇私枉法的事情常有发生。
（四）刺史职权已经超越《刺史六条》，逐渐扩大到行政事务。西汉刺史只能监察二千石官吏是否违法，而且只能应条举奏，原则上是不能干预地方行政事务的。东汉时期，刺史积极扩张其职责，而且皇帝也鼓励刺史干预地方政务，如汉和帝曾下诏曰：“先帝恨之，故遗戒郡国罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事。其申敕刺史、二千石，奉顺圣旨，勉弘德化。”[49]永元十年又下诏曰：“堤防沟渠，所以顺助地理，通利壅塞。今废慢懈弛，不以为负。刺史、二千石其随宜疏导。勿因缘妄发，以为烦扰，将显行其罚。”[50]汉桓帝于永兴二年下诏司隶校尉和部刺史：“蝗灾为害，水变仍至，五谷不登，人无宿储。其令所伤郡国种芜菁以助人食。”[51]永初元年十一月，汉安帝敕诏司隶校尉、冀并二州刺史曰：“民讹言相惊，弃捐旧居，老弱相携，穷困道路。其各敕所部长吏，躬亲晓喻。若欲归本郡，在所为封长檄；不欲，勿强。”[52]可见，刺史参与钱谷、选举、盐政、水利等行政事务，皇帝不仅不反对，而且呈支持态度。
（五）简化了汇报程序。在工作程序上，两汉呈不断简化趋势。“初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏，不复自诣京师。虽父母之丧，不得去职。”[53]西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”。并且不得以任何理由离开岗位，“虽父母之丧，不得去职”。从此州牧或刺史不复自诣京师（奏事改由计吏），程序上大为简化，提高了巡视效率，同时，也为刺史由中央巡视官员向地方行政官员演变提供了条件。
（六）巡视官员获得了军事指挥权。王莽时期刺史改州牧，州牧有了统兵权。西汉末年，王莽篡汉，随意改制，引起内外怨叛，于是王莽赋予了州牧统兵权。《汉书》载：“王莽篡位，改汉制，贬钩町王以为侯，王邯怨恨。牂柯大尹周钦诈杀邯，邯弟承攻杀钦，州郡击之不能服……更遣宁始将军廉丹与庸部（益州，王莽改）牧史熊大发天水、陇西骑士，广汉、巴、蜀、犍为吏民十万人，转输者合二十万人击之。”[54]天凤三年五月，长平馆西岸崩塌，泾水被堵不流，群臣上言这是匈奴灭亡之兆。王莽“乃遣并州牧宋弘、游击都尉任萌等将兵击匈奴”[55]。与此同时，内地百姓也群起反莽，王莽于是在地皇元年二月“置左右前后中大司马之位，赐诸州牧号为大将军，郡卒正、连帅、大尹为偏将军，属令长裨将军，县宰为校尉”[56]。这是新莽政权在制度上正式授予州、郡、县各级行政长官军权。在新莽时期，几乎在所有的对外平叛行动中，都采取州牧带将军职或州牧与将军联合平叛的方式。如地皇三年新市兵，下江兵炽盛于荆州。王莽令司命大将军孔仁部豫州，纳言大将军严尤、秩宗大将军陈茂各“到部募士”，联合进击荆州起义军。地皇四年在清剿青、徐地区农民军时，则命“太师王匡、国将哀章、司命孔仁、兖州牧寿良、卒正王闳、扬州牧李圣，亟进所部州郡兵，凡三十万众，迫措青、徐盗贼”[57]。由于州牧当时已被赋予所牧州郡的基本行政统领权，所以州牧直接统军或与将军联合平叛成为当时军事行动的必然方式。因为只有州统郡县，州牧统兵作战才能获得后勤和兵源的保障，战争取胜才有把握。东汉中叶以后，朝政腐败，人民群众生活在水深火热之中，农民起义、少数民族反抗接二连三，为了镇压人民的反抗，维护汉王朝的统治，刺史被赋予了领兵权，安帝、桓帝时期，刺史冯焕、法雄、度尚等都率军镇压过农民起义。
东汉一朝，中央对地方的控制从一开始就比较松弛，根本没有达到西汉武帝时期中央集权的力度，中央和地方权力的天平逐渐向地方倾斜。光武帝于建武十八年改州牧为刺史，目的就是利用刺史、司隶校尉皇帝使者的身份加强对地方的控制，刺史秩卑，司隶校尉权重便于皇帝控制。由于中央政权薄弱，只有扩大刺史、司隶校尉等巡视官员的职权，才能更好地控制地方，因此中央认为刺史、司隶校尉作为皇权集权的工具，有扩张权力的必要，另外，这些巡视官员在巡视期间，通过广泛参与地方政务，有了更为独立自主的政治需求，必然不断要求政治地位和待遇的提高，其权力必然不断突破监察渗透到行政、司法、军事当中，巡视官员的地方官化特征越来越明显。可以看出，由于东汉中央集权相对薄弱，巡视官员作为中央集权的工具被赋予了更多的职能和权力，行政权、司法权等权力逐渐渗透到巡视监察里面，其巡视职能受到削弱，作用发挥受到制约。