变化时期——汉成帝绥和元年至建武十八年

西汉中后期，特别是汉元帝以后，一直到东汉建立之初，巡视制度的发展和作用发挥受到一定限制。这一时期外戚宦官把持朝政，统治阶级内部斗争加剧，政局动荡不安，中央专制主义封建集权不断遭到削弱，地方豪强巨富、强宗豪右势力不断发展，和长期盘踞在地方的郡国守相互相勾结，向上对抗朝廷，向下欺压百姓，阶级矛盾不断激化，中央对地方控制力不断下降。在这种背景下，皇帝一方面为了加强和维护自己的专制统治，维护中央集权，不断强化巡视制度，扩大巡视官员的权力，使巡视官员能够更好地发挥集权的作用，但同时导致的负面影响是巡视官员逐步地方官化；另一方面，由于皇帝深陷权力斗争，无暇顾及巡视制度建设，其亲自巡视、遣使巡视次数下降，巡视效果大打折扣，在外戚宦官专政面前，缺少皇权支持的巡视制度的作用受到限制或无从发挥，这在刺史巡视和司隶校尉巡视上表现更为明显。

刺史制度在这一时期处在不停的变化之中。汉成帝绥和元年，为了抑制外戚专权，汉成帝批准了御史大夫何武和丞相翟方进的意见，把刺史改称州牧，官秩提高到二千石，虽然职能并没有发生大的变化，巡视监察的对象仍然是二千石墨绶的郡国一级官吏，但自此州牧政治地位开始提高，权力开始增大。汉哀帝建平二年，接受大司空朱博建议，汉哀帝罢州牧，复置刺史。汉哀帝元寿二年，哀帝身死，汉平帝即位，王太后临朝称制，王莽主持朝政，把刺史改成了州牧。在西汉时期，州牧和刺史虽然主管考察地方官员，但都是中央官员。天凤元年，王莽“置州牧、部监二十五人，见礼如三公”[41]。王莽把武帝时期的十三个监察区扩大为二十五个，有的称州，有的称牧，此时的州牧，已非纯巡视监察官员，而是位等三公的高级官吏了。东汉初，光武帝为了削平割据势力，统一天下，继承王莽旧制，曾一度恢复西汉十四部制，置州牧，直到建武十八年，光武帝罢州牧复置刺史。

再看司隶校尉在这一时期的情况。司隶校尉在武帝初置，其地位呈不断下降衰落趋势，从持节领兵，到去兵，再到去节，由皇帝钦命使者，转属大司空，最终演变成为巡视监察全国的纯粹的巡视监察官员。王莽掌权以后，司隶校尉更是得不到重用，很少看到司隶校尉参与政治活动的影子，这可能和司隶校尉打击外戚有关。到了东汉，司隶校尉获得新生，又重新得到皇帝的重视，其地位和职能都有所提高，与御史中丞、尚书令于朝会时“三独坐”，皇帝钦命使者的地位重新恢复，组织机构不断扩大，巡视监察职权进一步强化而且变得十分广泛。(https://www.daowen.com)

这一时期，刺史、州牧名称几经更改，州牧逐渐向地方行政官员转化，刺史的地位和权力呈不断扩大趋势。无论是刺史、州牧还是司隶校尉，其巡视监察官员的身份不断淡化，而作为地方行政长官的身份则不断强化。到了东汉初年，虽然巡视官员的巡视监察职能仍然是其主要职能，但行政权、司法权甚至军事权不断渗透到监察权里面，巡视官员行政化、地方官化特征进一步加剧。由于中央集权专制削弱，皇帝扩大了巡视官员的地位和权力，目的是为了控制地方官员，加强对地方官员的监督，这种模式其实是想通过放权而达到中央集权的目的，表明中央政府对地方的控制力有所下降，无论这种目的是否达到和实现，这种措施客观上促进了州郡县三级体制的产生，加速了巡视官员向地方官员的转化。