异化时期——汉灵帝中平五年至东汉灭亡

东汉中期以后，汉代中央集权封建专制政权进一步削弱，统治阶级内部勾心斗角，尔虞我诈，外戚和宦官竞相专政，党锢之祸接二连三，不断侵害中央政权。地方政权独霸一方，不服从中央管理，阳奉阴违，欺压百姓，土地向大地主手中集中，广大人民无家可归，民不聊生，社会矛盾丛生，农民起义不断发生。汉灵帝中平元年黄巾起义爆发。阶级矛盾和统治阶级内部矛盾交织在一起，中央政权软弱无力。面对日益崛起的地方势力，东汉统治阶级为了自己的统治苟延残喘，到中平五年，汉灵帝采纳刘焉的建议，“改刺史，新置牧”[58]，于是选朝廷重臣出任州牧，大大提高了州牧的地位，扩大了州牧的权力。

州刺史自汉武帝元封五年设立，两汉期间几经换名。每改换一次，都不同程度地使这一制度的性质发生一次变化。大家知道，刺史、州牧是同一官职在不同时期的不同名称。两汉时期，刺史改牧一共发生过三次，西汉时期刺史曾两次改为州牧，东汉时期一次。刺史改牧，是两汉刺史制度发展的必然趋势，中央和地方关系的矛盾冲突越来越剧烈，郡县二级行政管理体制已经不能很好地适应管理者的需要，而且，随着刺史其他职能的不断扩张，其组织机构也初具规模，汉元帝时期，“丞相于定国条州大小为设吏员，治中别驾、诸部从事秩皆百石”[59]。加上其治所的出现，汉代巡视官员的巡视监察职能越来越削弱，地方官员的身份越来越浓厚，这对东汉以后尤其是魏晋时期的社会制度产生了重大的影响。刺史改州牧之后，其地位更是不可同日而语，其变化主要表现在以下几个方面：

（一）巡视官员政治地位大幅提高。两汉的刺史三次改州牧，不只是其名称发生改变，更重要的是其政治地位较之刺史初设时的六百石小吏有很大的提高，且改一次提高一次。绥和元年刺史改州牧，使刺史一跃而为两千石官吏。不仅秩禄大增，位次九卿，且随着刺史改为州牧，其迁转位次也发生了变化。当刺史为六百石小吏时，其中业绩卓著者，通常迁升为郡国守相。而改为州牧后，其政绩突出者，可直补九卿缺。第二次刺史改州牧较之于第一次改变后的地位又提高一大步。元寿二年复为牧，特别是新莽规定：“置州牧、部监二十五人，见礼如三公。”[60]第二次复州牧之后，州牧可享受三公礼遇。同时，在任用资格上也作了严格的规定，唯有封爵中的公爵方能为州牧。第三次改牧以后，选朝廷重臣出任州牧，像刘焉、刘虞等都是在此时由朝廷九卿之位出任州牧，大大提高了州牧的地位，扩大了州牧的权力，州牧的选任资格、职权再一次得到提高。

（二）客观上促进了州、郡、县三级行政体制的诞生。秦代以来，中国行政区划实行的是郡县两级制；刺史制度产生以后，这种行政体制发生了一定变化。西汉刺史或州牧平时“巡行所部郡国”，“岁尽”则“诣京师奏事”，虽然在外日久而在京日暂，但论其性质则仍然是由中央派遣在外执行任务的中央官员，而不是地方官员，所以《汉书·地理志》既不按州部亦不按州部治所，而按郡国排列，因为那时州刺史“居无常治”，只有暂时的驻所，没有固定的治所，公认的结论是西汉刺史没有治所，但也有的学者认为在西汉后期，刺史已经有了自己的治所，如《朱博传》记载：“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。”[61]可以看出，至迟在西汉后期，刺史已经有了治所。东汉的刺史则有了自己的治所，至东汉建武十一年“初断州牧自还奏事”。西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”，并且不得以任何理由离开岗位，“虽父母之丧，不得去职”。从此州牧或刺史不复自诣京师（奏事改由计吏），也就是由中央官变成了地方官，所以《后汉书·郡国志》便将所有郡国改为按所隶州部排列，并将各州治所一一标注出来，如司隶治洛阳，豫州治谯县，冀州治高邑，兖州治昌邑，徐州治郯县，青州治临淄，荆州治汉寿，扬州治历阳，益州治雒县，凉州治陇县，并州治晋阳，幽州治蓟县，交州治龙编。

这一时期行政体制已经由郡、县两级转化为州、郡、县三级行政体制。

陈寿评价说：“自汉季以来，刺史总统诸郡，赋政于外，非若曩时司察之而已。”[62]可以看出，刺史在加强中央对地方的监督和控制方面发挥了重要的作用，是维护皇权的有力手段。但巡视官员在形成和演变的过程中逐渐地方官化，其每次变化有其特定的、具体的历史原因，其发展变化和加强中央集权相联系，和政治兴衰相适应，二者存在相反的关系：凡是中央集权加强时期，巡视制度的监察职能发挥就比较好；中央集权削弱之时，巡视制度的监察作用便无从发挥，其职能不断受到行政权、军权的侵蚀，巡视官员也最终演变成独霸一方的割据势力，削弱了中央对地方的管理和监察，最终导致了统一中央集权国家的分裂。整体看，两汉中央集权专制是不断削弱的，呈缓慢下降趋势，皇帝为了保证中央集权得以维护，要不断地收权，加强对地方的控制和监察，巡视官员作为钦命使者，是皇权依赖的重要力量之一，皇帝面对不断削弱的中央政权、日益强大的地方政权，由于身体和体制原因，自己显然不能事必躬亲，处处巡视，必然赋予制度化的诸如刺史、司隶校尉等巡视官员更大的权力才能维护自己的统治，皇权必须不断放权给巡视官员。巡视官员权力逐步扩大的最根本原因还是“奉诏出刺”，背后站立的是皇帝，他是作为皇帝的代言人出现的，是代表皇帝巡视的，维护的是皇权的根本利益。随着其地位的日渐隆重、职能的逐渐扩大，巡视官员也不断向皇帝索要权力，以实现自身政治价值，最终结果是其权力不断膨胀，从巡视监察官员逐渐转化为实力强大的地方官员，最终导致中央集权国家分裂。从汉代巡视制度的发展演变，可以窥见汉代政治的兴衰。