司隶校尉的设置及其演变
关于司隶校尉巡视监察系统的创立时间，根据史料记载，应该始创于汉武帝时期。据《汉书》记载：“司隶校尉，周官，武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊，督大奸猾。后罢其兵。察三辅、三河、弘农。元帝初元四年去节。成帝元延四年省。绥和二年，哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。”[207]《后汉书》记载：“司隶校尉一人，比二千石。本注曰：孝武帝初置，持节，掌察举百官以下，及京师近郡犯法者。元帝去节，成帝省，建武中复置，并领一州。”[208]《通典》也记载：“汉武帝征和四年，初置司隶校尉，持节，从中都官徒千二百人，中都官，京师诸官府。捕巫蛊，督大奸猾。督谓察视之。后罢其兵。察三辅、三河、弘农。”[209]
从上述记载可以看出，司隶校尉的设置有其深刻的政治背景。汉武帝设置司隶校尉的初衷是治“巫蛊之乱”，捕奸滑之徒，维持京师地区的社会治安，开始时虽非真正意义上的巡视监察之官，而是督捕之官，但其监察职能已初见端倪。“巫蛊之乱”平息后，汉武帝深感其权势太重，于是司隶校尉属兵被罢而仅掌监察权，但仍然保留皇帝钦命使者身份，负责“察三辅、三河、弘农七郡”，具体职掌是“督察三公以下”，成为真正意义上的监察官员。司隶校尉由临时机构演变为京师地区监察百官为主要职掌的常设监察机构。它的职能不仅是监察三辅、三河、弘农地区各郡官吏，而且可以监察中央百官。西汉后期，司隶校尉的地位历经反复。元帝初元四年司隶校尉诸葛丰因与外戚许章发生权力冲突，致使所持之节被收回，失去了皇帝钦命使者的身份和方便行事的权力，其地位与身份和州部刺史相似。成、哀之际，其政治地位进一步衰落。司隶校尉王尊因举奏丞相匡衡、御史大夫张谭而“有诏左迁尊为高陵令”[210]。翟方进任丞相司直，举劾司隶校尉陈庆、涓勋，二人被免官或降职，“方进旬岁间免两司隶，朝廷由是惮之”[211]。更有甚者，还发生过司隶校尉袁丰被刺杀的事件，表明司隶校尉地位进一步下降，这和司隶校尉得不到皇权的大力支持密切相关，外戚的势力得不到有效抑制，最终司隶校尉在成帝元延四年被撤销，后来又于绥和二年复置，但是除去了校尉衔，更名司隶，隶属关系也发生变化，改属大司空，地位与丞相司直相当。从总的趋势来看，司隶校尉在武帝初置，其地位呈不断下降衰落趋势，从持节领兵，到去兵，再到去节，由皇帝钦命使者，转属大司空，最终演变成和刺史一道，成为纯粹的巡视监察官员。
王莽掌权以后，司隶校尉更是得不到重用，很少看到司隶校尉参与政治活动的影子，这可能和司隶校尉打击外戚有关。
到了东汉，司隶校尉获得新生，又重新得到皇帝的重视，其地位和职能都有所提高，这一变化，可能与光武帝刘秀在更始政权中曾任司隶校尉一职有关。《后汉书》记载：
更始将北都洛阳，以光武行司隶校尉，使前整修宫府。于是置僚属，作文移，从事司察，一如旧章。时三辅吏士东迎更始，见诸将过，皆冠帻，而服妇人衣，诸于绣镼，莫不笑之，或有畏而走者。及见司隶僚属，皆欢喜不自胜。老吏或垂涕曰：“不图今日复见汉官威仪！”由是识者皆属心焉。[212]
可以看出，光武帝在任司隶校尉期间获得了非常丰厚的政治资本，得到了群众的拥戴，对刘秀夺取政权起了很关键的作用，因此光武帝刘秀即位以后，非常重视司隶校尉这一职务，复置司隶校尉，后又省去丞相司直，使司隶校尉获得更大的权势。
首先，其法律地位迅速回升。皇帝钦命使者的地位重新恢复，地位尊崇宠隆，与御史中丞、尚书令于朝会时“三独坐”，如建武元年，宣秉拜为御史中丞，“光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号曰‘三独坐’。明年，迁司隶校尉，务举大纲，简略苛细，百僚敬之”[213]。蔡质《汉仪》曰：“司隶诣台廷议，处九卿上，朝贺处公卿下陪卿上。初除，谒大将军、三公，通谒持板揖。公仪、朝贺无敬。台召入宫对。见尚书持板，朝贺揖。”[214]从行事仪式上可以看出其地位相当特殊，司隶校尉权重一时，上至三公，下至百官都受司隶校尉的监察。
其次，组织机构不断扩大。有“从事史十二人”和“假佐二十五人”。司隶校尉职权很大，地位尊荣，日常工作较多，仅靠其本人很难完成繁杂的工作，汉代中央给司隶校尉配备了很多属官，协助司隶校尉工作。关于司隶校尉的属官，《后汉书》有这样的记载：(https://www.daowen.com)
从事史十二人。本注曰：都官从事，主察举百官犯法者。功曹从事，主州选署及众事。别驾从事，校尉行部则奉引，录众事。簿曹从事，主财谷簿书。其有军事，则置兵曹从事，主兵事。其余部郡国从事，每郡国各一人，主督促文书，察举非法，皆州自辟除，故通为百石云。假佐二十五人。本注曰：主簿录閤下事，省文书。门亭长主州正。门功曹书佐主选用。孝经师主监试经。月令师主时节祠祀。律令师主平法律。簿曹书佐主簿书。其余都官书佐及每郡国，各有典郡书佐一人，各主一郡文书，以郡吏补，岁满一更。司隶所部郡七。[215]
其中从事十二人，包括都官从事、功曹从事、别驾从事、簿曹从事、兵曹从事五人和部郡国从事七人，每郡国各一人，一共十二人，这些从事由司隶校尉自行辟除任命，无需向朝廷汇报，地位不是太高，其俸禄通为百石，但是职权却很大。司隶校尉的职权全靠他们来完成，承担着所察辖区内的政治、经济、军事、选举、安全保卫、察举非法等任务。司隶校尉鲍永“乃辟扶风鲍恢为都官从事，恢亦抗直不避强御。帝常曰：‘贵戚且宜敛手，以避二鲍’”[216]。鲍恢职务为都官从事，光武帝将其和司隶校尉鲍永相提并论，可见其职权之大。
其都官从事史，至为雄剧，主察百官之犯法者。胡腾字子升，辟荆州部南阳从事，遇桓帝南巡至南阳，千骑万乘，呼召求索，不可堪。腾奏曰：“天子无外，乘舆所在，即为京师。请荆州刺史比司隶，臣比都官从事，南阳守比河南尹，宛令比雒阳令。”许之。于是大将军亡马，西曹掾召腾。腾乃作都官从事鹄头召掾，掾乃觉，膝行辞谢，由是不敢辄有呼召。[217]
假佐二十五人，主要包括主簿、门亭长、门功曹书佐、孝经师、月令师、律令师、簿曹书佐等，其余都官书佐及每郡国，各有典郡书佐一人，各主一郡文书，地位略低于从事，人数二十五人，出缺以后由郡吏补，俸禄很低，主要从事相关部门文书等繁杂性的工作，而且设置和郡国部门对口，分工很细，专业性较强。从司隶校尉的属官构成来看，其职务具有双重性，既在中央监察百官，又在地方监察郡国，和刺史一样，并且最后也演变成地方一级长官。
第三，巡视监察职权进一步强化而且变得十分广泛。司隶校尉的巡视监察对象已经扩大到外戚、宦官、三公甚至内朝嫔妃，司隶校尉已经完全转化为监察官员，并且成为一州之长。建武十八年，光武帝恢复刺史的职位，派遣刺史十二人，各主一州，司隶校尉部河南、河内、右扶风、左冯翊、京兆、河东、弘农七郡，从此司隶校尉就成了司州的长官，上级颁布诏书时往往把司隶校尉和刺史并列，例如光武帝颁布诏书：“夫张官置吏，所以为人也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧各实所部，省减吏员。县国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”[218]可以看出，司隶校尉在地位上已经和州牧、刺史相提并论，具备了和州部刺史相似的巡视官员身份。
司隶校尉初置之时，受丞相、御史大夫的节制，“故事，司隶校尉位在司直下，初除，谒两府，其有所会，居中二千石前，与司直并迎丞相、御史”[219]。可见，司隶校尉受中央最高行政机关的制约。
汉武帝初创十三部州之制之初，派遣刺史巡视监察全国二千石官员和强宗豪右，而三辅、三河、弘农七郡却不隶属任何一州，刺史无法巡视监察，这样一来，就出现了巡视监督达不到的地方，汉代最高统治者赋予司隶校尉监督职权，由督捕之官逐渐发展到监察之官，应该说是汉代政治发展的必然要求，陈仲安先生认为这一重大变化是形势使然[220]，填补了刺史巡视监督的空白。京师在地理上也在七郡管辖范围之内，京师百官自然也在司隶校尉监督之下，这样一来，无论是京师百官还是地方官员，无论是京师还是全国各地，都处在由刺史和司隶校尉组成的巡视监督网络监督之下，形成了一个组织严密、全面覆盖的巡视监察网络。