刺史制度的发展演变
刺史制度是汉代对中国古代政治制度史的一大贡献，是汉代中央为加强对地方的控制，维护中央集权专制而设立的一项重要监察制度。在中国政治制度的历史上，刺史制度可谓源远流长。在商代，地方被称为外服，外服又有侯服和甸服之分。甸服是商王固有的领土，侯服则是商王管辖的部落或者侵占其他方国的地方，在侯服商王派遣侯对其进行管理。束世徵先生认为“某侯”是商王派到侯服的监察官，这些监察官“不仅是国王对地方进行剥削的代理人，并且对中央还有情报的组织”[73]。可以看出当时的“某侯”便有巡视监察的制度雏形。
周代推翻殷商统治以后，在地方实行的是分封制。周王为了加强对地方诸侯王的控制和监督，创立监国制度。周武王为了管理殷商遗民，分封武庚于殷的旧都，但又“为武庚未集，恐其有贼心”[74]，于是派其三个弟弟在各自封地内就近监督武庚，管叔、蔡叔、霍叔被称为“三监”。这一时期周王的监国制度存在很多缺陷，监国者本身也是诸侯，并不是专门的监察者，在其封地内享有行政、军事、经济大权，无人监督，其监国最终成了“后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止”[75]的结局。后来周王不再派遣享有政治、经济和军事大权的诸侯王等担任监国者，而是派遣出身贫贱、地位卑微的专职监察官员监察诸侯，使巡视监察官员专职化、专门化，增强了巡视监督的效果。这一改革措施加强了中央对监官的管理，强化了对地方诸侯的控制，成为以后监御史和刺史效仿的模本。
秦始皇在统一六国以后，在地方上推行郡县制，分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。同时建立了一套地方监察制度——监御史制度，监御史的地位可以和郡守、郡尉并称，其主要职责是“掌监郡”，即负责监察郡守等人的行政事务。监御史一般不对县一级行政事务进行监察，秦代把对县一级的行政监察作为郡守的职责而列入郡守行政权的一部分。监御史除监察权这种主要职权以外，还享有其他一些职权：有为政府推荐人才的权力，如萧何曾经为泗水卒史事，因为考绩第一，“秦御史欲入言征何，何固请，得毋行”[76]；有兴修水利的权力，《汉书》记载：“又使尉屠睢将楼船之士攻越，使监禄凿渠运粮。”[77]在战事紧张的时候，监御史还有统兵作战的权力，如汉高祖起事时，秦朝派遣“泗川监平将兵围丰”[78]。
汉高祖时期，出于对刘氏宗亲的信任，监御史制度曾经一度取消，《汉书》记载：“监御史，秦官，掌监郡，汉省。”[79]经济方面，经过秦朝的残暴统治，再加上长期战争的创伤，汉初经济凋敝，满目疮痍。当时的经济状况，《汉书》记载：“汉兴，接秦之弊，诸侯并起，民失作业，而大饥馑。凡米石五千，人相食，死者过半。高祖乃令民得卖子，就食蜀汉。天下既定，民亡盖臧。自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”[80]恢复经济成为政府的当务之急，这是其一。政治方面，汉政府和异姓诸侯王之间矛盾尖锐，和外族匈奴冲突严重，平城白登山之围几乎使数十万汉军全军覆没。汉政府致力于解决恢复社会生产和匈奴问题，无暇顾及地方监察问题。汉朝中央没有设置监御史，使得地方监察制度成为空白，对郡国过分放纵，不事监察，终使诸侯坐乱，最后殃及中央政权稳定。
汉惠帝时期，由于社会经济有所恢复，异姓王被诛灭，加上匈奴等外患有所减轻，于是重新设立监御史。惠帝三年，“又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监”[81]。其后诸州全面设置监察御史，对全国展开巡视监察。
由于监御史不能奉公守法，恪尽职守，而且极易和地方官员勾结，于是文帝十三年，“以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史”[82]。但是“丞相遣史分刺州，不常置”[83]。《文献通考》记载得更为详尽：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督查监察御史。”[84]丞相史出刺制度和监御史制度并行。丞相史是丞相属官，对丞相负责，隶属于丞相府东曹，严耕望先生认为“此即刺史制度之滥觞矣”[85]，一定程度上扩大了相权。汉初，郡和王国同为地方最高行政区划，郡直隶中央，王国由分封的诸侯王统治。野心勃勃的诸侯王往往勾结地方豪强兴风作浪，图谋不轨，景帝时曾发生有名的“吴楚七国之乱”，景帝在平乱后将王国军政大权收归中央。汉景帝时，“吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也。其令二千石各修其职；不事官职、耗乱者，丞相以闻，请其罪”[86]。这些都为武帝时期设立刺史制度奠定了基础，丞相遣史出刺具有临时性，并不是经常性的制度安排，只是在某一时期对特定事项进行的特定巡视。
武帝继位后进一步削弱王国势力，同时严厉打击豪强。他清醒地看到横行霸道、祸害百姓的豪强势力之所以难以铲除，根子就在一些地方官特别是郡的最高长官太守、诸侯国的相（权位与太守相当）和县令等各级主要官员庸懦无能，或贪盗枉法、勾结豪强、助纣为虐，或纵容属下、子弟胡作非为，总之是吏治不好。古人说圣君“治吏不治民”，汉武帝对此深有体悟，认为要搞好“吏治”就必须狠抓“治吏”，武帝以前的一些临时性巡察制度在抑制地方豪强方面虽然也起了一定作用，但难以持久有效。西汉建立之后，不断尝试对地方监察方式进行改革。初期，以监察御史对地方进行监察，监察御史的无能和腐败，造成了监察失位，助长了地方诸侯王和豪强势力的嚣张气焰，削弱了中央对地方的控制，虽然开武帝时期刺史制度之先河，但仍然无济于事。监察体制不健全，而且御史监察郡国属于临时遣使性质，不能长期有效地监督地方官员，加上丞相史也监察地方，同时又监察御史，造成了地方监察机构重叠，职权不清，人浮于事，随着地方豪强势力的不断增长，中央对地方的控制并没有加强太多。另外，汉武帝长期开疆拓土，疆域面积不断扩大，以往的巡视监察制度已经不能适应中央集权的需要，出现了“天下郡太守多为奸利”[87]、“二千石莫能制”[88]的现状，武帝在巡行天下时清醒地看到了这一点，如《史记》记载：“天子始巡郡国。东度河，河东守不意行至，不辨，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，于是诛北地太守以下。”[89]于是他一方面亲自巡视、遣使巡视和大规模选用严于执法者担任地方主要官员，另一方面废除御史监郡制度，“诏御史，其赦天下自殊死以下。及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝弟，不务于本，衣服无度，出入无时，众彊胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。于是乃命刺史出刺并察监御史。元封元年，御史止不复监”[90]。同时创立中央专门监察机构分区进行巡视的制度，即刺史巡视制度，用制度监督、管理地方主要行政官员，以保证对地方控制的常态化、长效化。元封五年“初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人”[91]。自此州部刺史制度正式诞生，取代了监御史制度。
汉成帝绥和元年，翟方进、何武奏曰：“古选诸侯贤者以为州伯。今部刺史居牧伯之位，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。春秋之义，用贵理贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准。请罢刺史，更置州牧，以应古制。”[92]汉成帝批准了他们的意见，把刺史的名称改为州牧，官秩提高到二千石，虽然职能并没有发生大的变化，巡视监察的对象仍然是二千石墨绶的郡国一级官吏，但自此州牧位高权重。(https://www.daowen.com)
汉哀帝建平二年，朱博又奏曰：“汉家立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏人安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢。秩卑赏厚，咸劝功乐进。今增秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸宄不禁。”[93]于是汉哀帝罢州牧，复置刺史。汉哀帝元寿二年，哀帝身死，汉平帝即位，王太后临朝称制，王莽主持朝政，事事好古的王莽自然就又把刺史改成了州牧。在西汉时期，州牧和刺史的职责虽然是巡视监察地方官员，但其身份都是中央官员，在地方上并没有专门的办公场所，每年乘坐传车（驿车）周游所察州郡，常于每年八月开始巡行，初岁亲自赴京奏事。另外，这时的刺史无正式属官，以郡的属吏为其从事，刺史每到一郡国巡行，郡国各遣专人到边界迎接，到了东汉时才有了自己的治所和正式属官。因此，这一时期的刺史专事监察，尽心履职，对加强汉代中央集权起到了重要作用。
在汉代中央各部门和地方，其行政长官对其属官有督察的责任和义务，中央规定行政长官对其属官监督不力的要承担连带责任。例如，“其见知而故不举劾，各与同罪，失不举劾，各以渎论”[94]。在郡国一级，郡设督邮，分部巡视督察郡中各县，和刺史制度相对应，在县一级还有廷掾巡视，这样就形成了三级巡视体制，共同构成了一个巡视组织体系。
公元8年，外戚王莽建立新朝政权，这一时期的巡视制度基本沿袭了西汉的制度。天凤元年，王莽“置州牧、部监二十五人，见礼如三公。监位上大夫，各主五郡。……分三辅为六尉郡，河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳为六队郡，置大夫，职如太守”[95]。并“置执法左右刺奸。选用能吏侯霸等分督六尉、六队，如汉刺史，与三公士郡一人从事”[96]。可见，王莽把武帝时期的十三个监察区扩大为二十五个，有的称州，有的称牧，此时的州牧，已非纯巡视监察官员，而是位等三公的高级官吏了。王莽崇古，根据《禹贡》记载，把西汉的十三部州改为九州，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、豫州、荆州、雍州、梁州。同时把刺史名称改为州牧，由于农民起义不断，王莽将州牧权力进一步扩大，州牧可以带兵打仗，镇压农民起义，逐步演变成为地方行政官员，同时王莽政权设置牧副监一职，其主要职能是行使监察权，相当于西汉的刺史。地皇二年正月，“以州牧位三公，刺举怠解，更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史”[97]。这一时期，真正行使巡视职能的是牧监副，州牧已经完全演变成了地方行政官员，刺史的权力呈不断扩大趋势，其巡视监察的身份不断淡化，而作为地方行政长官的身份则不断增强。
到了东汉，巡视官员的巡视监察职能仍然是其主要职能，但行政权不断渗透到监察权里面，巡视官员行政化、地方官化特征进一步加剧。东汉光武帝初年曾一度恢复西汉十四部制，置州牧。建武十一年，“省朔方牧，并并州”；改称交阯为交州。建武十八年，“罢州牧，置刺史”[98]。刘秀更名州牧为刺史，一共十二人，每名刺史主管一州，另设司隶校尉，所部河南尹、河内、右扶风、左冯翊、京兆尹、河东、弘农凡七郡，治河南洛阳。[99]所以东汉的“十三州”不同于西汉，西汉十三州专指刺史部，不包括司隶部，东汉则司隶校尉部也算一州，如果不算司隶，那就只有十二州。到了建武十一年，“初断州牧自还奏事。虽父母之丧，不得去职”[100]。州牧开始常年驻守地方，自行考评官吏。这是州牧权力开始增大的起点。这次改动延续了一百四十六年，东汉灵帝时期及其以后的刺史，逐步地方官化，有的甚至成为地方割据势力。到中平五年，汉灵帝采纳刘焉的建议，“改刺史，新置牧”[101]，由于黄巾起义等农民起义的不断打击，加上军队中士兵的反抗、少数民族的反抗，迫切需要加强地方统治，是时天下方乱，豪杰各欲据有州郡，而刘焉、刘虞并自九卿出领州牧，州牧之任，自此重矣。[102]于是汉朝中央选朝廷重臣出任州牧，大大提高了州牧的地位，扩大了州牧的权力，对此，《后汉书》有详细记载：
时灵帝政化衰缺，四方兵寇，焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任。焉乃阴求为交址，以避时难。议未即行，会益州刺史郗俭在政烦扰，谣言远闻，而并州刺史张懿、凉州刺史耿鄙并为寇贼所害，故焉议得用。出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始。[103]
从上可以看出，州牧位在郡守之上，并可以掌管一州军政大权，州在此时已经变成了一级行政区划。东汉末年，各州或置牧，或置刺史，以任职者资望轻重来定。