刺史巡视区域划分

二、刺史巡视区域划分

汉武帝创立刺史制度，产生了部的概念，“汉兴，因秦制度，崇恩德，行简易，以抚海内。至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交阯，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。先王之迹既远，地名又数改易，是以采获旧闻，考迹《诗》《书》，推表山川，以缀《禹贡》《周官》《春秋》，下及战国、秦、汉焉”[104]。这里的部和州并不是同一个概念。州是一个纯粹的地理概念，中国州名古已有之，《禹贡》《职方》都有关于九州的记载，州与州之间并没有严格的界限划分，而是以山川河流的自然因素和特征来划分。部则是一个政治概念的划分，表示的是一个行政监察区域，伴随着刺史制度的产生而产生，所谓的“行部”就是到自己的监察区域进行监察，由于州名经常改动，史书记载不一，于是汉武帝结合历史划分州的做法，把汉朝疆域划分为十三部，每个部包括若干郡国，每一部派遣一名刺史进行巡视监察，这种制度设计，特因监察之便，本非有意于疆理。[105]十三部的具体名称为：冀州刺史部、兖州刺史部、青州刺史部、徐州刺史部、扬州刺史部、荆州刺史部、豫州刺史部、益州刺史部、凉州刺史部、幽州刺史部、并州刺史部、交阯刺史部、朔方刺史部。以朔方、交阯及冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉等十三州各为一个监察区（部）共十三部，每部置刺史一人。十三州之中，交阯和朔方不带州字，吕思勉先生认为：“则当时实无州名，后乃借古名以为称。交阯、朔方非古州，又两字可以成辞，故其下不加州字。”[106]“刺”的含义是刺探、铲除，刺者，言其刺举不法；史者，使也，言其为天子所使也。“史”指官吏，“刺史”就是奉命到地方明查暗访、检举清除不法分子的官吏。

在全国划分为十三部以后，京畿七郡则不属于任何一部，不受刺史巡视监察，而是由原来的督捕之官司隶校尉进行巡视监察，在这层含义上，京畿七郡也算一部，尽管没有“部”的名称，却有“部”的实质，这样一来，西汉全国就有十四部了，十三部州所辖郡国，《地理志》有简要记载，但并不是十分详尽。

王莽本人非常向往儒家治国理民的一系列制度和思想，一向信奉儒家经典学说，崇拜上古时期的礼乐制度，加上王莽早年生活十分贫寒，使他养成了勤奋好学的品格，年轻时期研习四书五经，虔诚地信仰儒学，成为一名地地道道的儒家盲从者，可以说王莽是十分精通儒术的。因此其为官以后一直按照儒家思想理念来治理朝政，设计各种政治制度，认为应当“承天当古，制礼以治民”。后来做了大司马成为宰辅后，“议论决断，靡不据经”。新莽政权建立之后，王莽更是言必称三代，事必据《周礼》，“每有所兴造，必欲依古得经文”，把国家一切政令、设施都设计得古色古香，一部《周礼》可以说是王莽新政的蓝本和纲领。特别是王莽篡权以后，“分京师置前辉光、后丞烈二郡。更公卿、大夫、八十一元士官名、位次及十二州名。分界郡国所属，罢、置、改易，天下多事，吏不能纪”[107]。把郡县名和行政区划都加以改变，首先是根据《尧典》正十二州名分界：

今谨案已有东海、南海、北海郡，未有西海郡，请受良愿等所献地为西海郡。臣又闻圣王序天文，定地理，因山川民俗以制州界。汉家地广二帝、三王，凡十三州，州名及界多不应经。《尧典》十有二州，后定为九州。汉家廓地辽远，州牧行部，远者三万余里，不可为九。谨以经义正十二州名分界，以应正始。[108]

其后又据《禹贡》将十二州改为九州：

莽至明堂，授诸侯茅土。下书曰：“予以不德，袭于圣祖，为万国主。思安黎元，在于建侯，分州正惑，以美风俗。追监前代，爰纲爰纪。惟在《尧典》，十有二州，卫有五服。《诗》国十五，布遍九州。《殷颂》有‘奄有九有’之言。《禹贡》之九州无并、幽，《周礼·司马》则无徐、梁。帝王相改，各有云为。或昭其事，或大其本，厥义著明，其务一矣。昔周二后受命，故有东都、西都之居。予之受命，盖亦如之。其以洛阳为新室东都，常安为新室西都。邦畿连体，各有采任。州从《禹贡》为九，爵从周氏有五。[109]

有的郡甚至五易其名，最后又恢复旧称。无论王莽怎么更换州名，刺史部州之制并没有发生根本改变，仍然在新莽政权当中发挥着巡视地方的重要作用。

到了东汉，州部又有了一些新的变化，光武帝先“省朔方牧，并并州”[110]，后又改交阯为交州，这样一来，东汉共有十二州。光武帝建武十八年，“复为刺史，外十二州各一人，其一州属司隶校尉”[111]。司隶校尉正式进入十三部州之列。西汉“刺史乘传周行郡国，无适所治”[112]；光武中兴以后，刺史有了治所，这是不同于西汉的一个方面，我们从下表当中可以看出东汉刺史、司隶校尉所巡郡国和治所的基本情况。

东汉十三部州并不是一成不变的。汉献帝即位以后，凉州地区屡次出现叛乱，于是兴平元年夏六月，“分凉州河西四郡为雍州（注曰：谓金城、酒泉、燉煌、张掖）”[113]。改十三部州为十四部州；建安十八年，复《禹贡》九州之制，省去司隶校尉、凉州、幽州、并州和交州，保留豫州、兖州、徐州、青州、冀州、扬州、荆州、益州和雍州，一共九州，这种状况一直延续到东汉政权灭亡。

关于对刺史巡视工作的监督，也有一个演进的过程。汉代初期出刺地方的丞相史主要出自丞相府东曹，据《汉官旧仪》记载：“丞相初置，吏员十五人，皆六百石，分为东、西曹。东曹九人，出督州为刺史。西曹六人，其五人往来白事东厢为侍中，一人留府曰西曹，领百官奏事。”[114]《通典》记载：“武帝时，以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石下至黑绶。”[115]由于刺史的前身隶属于丞相府，本身就在丞相司直的监督之下，“丞相府司直一人，秩二千石，职无不监。武帝初置”[116]。因此，早期刺史受丞相司直的监督，丞相司直主要通过审阅日常文书对刺史进行监督管理。

后来，随着丞相司直地位的下降，对刺史的监督逐渐转移到御史府，“世祖即位，以武帝故事，置司直，居丞相府，助督录诸州，建武十八年省也”[117]。此时的丞相司直已经沦落为助督录诸州的官员了。中央监察机构御史府（御史台）统管刺史。御史大夫属官很多，“一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”[118]。可见御史中丞具体负责刺史的各项工作，刺史对其负责并在岁末向其报告工作。御史中丞权力很大，如薛宣为御史中丞时，曾经“数言政事便宜，举奏部刺史郡国二千石，所贬退称进，白黑分明，繇是知名”[119]。刺史在外巡视州郡，虽然权力很大，但其又隶属御史中丞，实则是为了达到内外相维的目的。御史中丞不仅可以监察刺史，郡国守相、司隶校尉、皇亲国戚也都受其弹劾和制约。御史中丞可以随时向朝廷汇报中央和地方的各种情况，特别是成帝将御史大夫改为大司空，其监察职权丧失殆尽，御史中丞独立出来，成为职责专一的最高的监察长官，御史府也从中央行政机构中分离出来，成为专门的监察组织。由于其执法殿中，和皇帝的关系更为密切，在实践当中享有更高的监察权力。御史中丞的府邸也更名为御史台，标志着中国古代正式形成了相对独立的专门监察机构。

御史中丞既有纠察百官的职权，也有统领监察官方面的职能，“总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之”[120]。在组织关系上，御史中丞行使着课督刺史的职责。东汉政府有时候还临时性地派出一些使者来监察刺史，绣衣御史经常担任此职，永和年间，皇帝曾经派八名使者巡查各地，“其刺史、二千石有臧罪显明者，驿马上之；墨绶以下，便辄收举”[121]。中央一些和皇帝关系密切的官员，有时候也会被派去监察刺史，并且把情况汇报给皇帝。太尉杨秉曾经条奏青州刺史羊亮等人的罪过，这些被检举的人“或死或免，天下莫不肃然”[122]。

在巡视时间的安排上，汉代刺史一般于每年秋分开始“行部”，即到自己负责巡视监察的部（州）内对郡、国进行巡视，届时郡、国须“各遣一吏迎界上”。岁尽，诣京都奏事，年末回京向朝廷汇报。刺史的秩级仅为六百石，只相当于中下级的县令。那时的县比现在的范围广，刺史每年八月起巡察自己部内的郡国，年底回中央报告工作，只有监察权，没有处置权。他们每到一处，郡守或诸侯王都要派专人到边界上去迎候，刺史就在自己的监察区域内到处巡视，以期发现问题。比如冀州刺史的监察区有十个郡和诸侯国，冀州刺史就在这十个郡国之间巡行，进行监督检查。刺史的任期较长，一般为九年，有“居部九岁举为守相”[123]的说法，刺史如果在任职期间能较好地履行职责，到时候可以直接升为二千石的郡守，而其他六百石的官员就很难有这样的机会。