从“三三制”政权到《论联合政府》
早在国共第一次合作和土地革命战争时期，毛泽东就提出了一些有见地的协商民主想法，并进行了一定的实践探索。但这一时期毛泽东对协商民主的认识还处于萌芽阶段。日本发动全面侵华战争后，中国各界积极呼吁停止内战，一致抗日，这为党派间的合作和协商国是创造了良好的条件。
1940年3月6日，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》中提出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[3]这是毛泽东首次全面地阐述“三三制”政权的性质，明确了建立“三三制”政权的组织原则以及正确处理中共与党外人士的合作关系等重要问题。3月11日，毛泽东在延安中共高级干部会议上作题为《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告中，再次对“三三制”原则进行了说明：“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和农民；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。”[4]
最先彻底贯彻“三三制”原则的是晋察冀抗日根据地。1940年8月30日，中共中央北方局公布《中共晋察冀边委目前施政纲领》，其中第五条明确提出“在民意机关和政府人员中，争取并保证共产党员占三分之一，其他抗日党派及无党无派人士占三分之二，边区一切人民只要不投降，不反共，均可参加政府工作。”[5]随后，华北的其他各抗日根据地也于1940年相继在各级政权中贯彻实施“三三制”原则。
为了进一步巩固和宣传“三三制”，1941年1月30日，陕甘宁边区中央局给所辖各级党委下发《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》。4月27日，中共中央政治局批准通过了带有根本法性质的《陕甘宁边区施政纲领》，并正式将“三三制”原则加入这一纲领，从而第一次以“法”的形式将“三三制”原则确定下来，同时也标志着陕甘宁边区的“三三制”民主政权正式诞生。随着这一纲领的颁布，“三三制”政权在各抗日根据地内普遍建立起来。不过，由于“三三制”原则贯彻之初，对全党的整风还没有进行，党内的认识不统一，思想上有分歧，这导致抗日根据地内一些地区对“三三制”不愿坚决实行，出现把政权内部的党外人员看得无足轻重，不愿意倾听他们意见等不良倾向。对此，不少参加抗日根据地政权工作的党外人员有意见。为了改变这种局面，1941年至1942年间，毛泽东在报告、讲话和直接起草的党内指示和决定中，对广大党员干部做了大量的说服教育工作。如毛泽东在1941年的陕甘宁边区参议会的演说中强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”共产党同党外人士实行民主合作的原则，“是固定不移的，是永远不变的。”[6]要求共产党员克服狭隘的关门主义和宗派主义作风，善于同党外人士实行民主合作。
根据“三三制”原则建立的抗日民主政权，是毛泽东对中国共产党与党外人士民主合作的方法和形式的有益探索，是毛泽东协商民主思想在中国的一种实践雏形，他所体现出来的广泛代表性和包容性，保证了平等协商与民主决策。
首先，“三三制”原则充分体现了中国共产党与非党派人士之间协商的平等性。在“三三制”政权中，共产党员、非党的左派进步人士和不左不右的中间人士各占三分之一。这样的人数比例搭配，从数量上保证了各种社会力量在协商中相对均衡，充分体现了协商民主的平等性。与此同时，在“三三制”政权中没有特权人员，共产党员和无党派及其他各党派人员都是平等的。当遇到问题时，要求各方必须平等相待、开诚布公一起协商，在协商谈论中自由发表自己的意见和看法。对此，毛泽东明确提出：“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。别人说得对的，我们应该欢迎，并要跟别人的长处学习；别人说得不对，也应该让别人说完，然后慢慢加以解释。共产党员决不可自以为是，盛气凌人，以为自己是什么都好，别人是什么都不好；决不可把自己关在小房子里，自吹自擂，称王称霸。”[7]
其次，“三三制”原则充分体现了中国共产党与非党派人士之间协商的民主性。在“三三制”政权中，参议会这一协商民主形式得到了充分发挥。为保障参议会充分发扬民主，提高会议讨论质量，中国共产党和边区参议会都会提前公布审议议题，同时保障非党议员和群众议员的发言权。对此，毛泽东明确要求必须“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。绝不能以为我们有军队和政权在手，一切都要无条件地照我们的决定去做，因而不注意去努力说服非党人士同意我们的意见，并心悦诚服地执行。”[8]“在这些机关中，共产党员必须与党外人员实行民主合作，倾听党外人员的意见，和他们一起，共同商量问题与决定问题，共同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制，并须使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责。”[9]如著名民主人士李鼎铭先生任陕甘宁边区政府副主席期间，提出了政权建设、经济建设等方面的许多建议，均被重视和采纳。正如毛泽东在《为人民服务》一文中所说：“‘精兵简政’这一条意见，就是党外人士李鼎铭先生提出来的；他提得好，对人民有好处，我们就采用了。”[10]
毛泽东建立“三三制”政权的构想在各抗日根据地的具体实施，创造性地解决了在抗日民主政权中共产党与多党派共同参与的现实问题，这为调动党外的各党派、无党派人士参与抗日根据地政权建设的积极性，加强各抗日根据地各级政权决策的民主化、科学化，团结一切可以团结的抗日力量提供了组织基础。然而，从长远来看，毛泽东的目的不仅仅是在抗日根据地中推行“三三制”，而是要把“三三制”政权模式推向全国，建立全国性的民主联合政府。
1944年9月1日，毛泽东在中共六届七中全会上提出了召集各党派代表会、成立联合政府的政治主张。9月15日，根据毛泽东电报批示，林伯渠代表中国共产党在三届三次国民参政会上正式提出召开国民会议、组织抗日联合政府的主张。这一主张得到各民主党派和各界人士的热烈响应和积极支持。1945年，反法西斯战争和中国抗日战争即将取得胜利，以何种方式、建立一个什么样的政府，成为全国人民、各种政治力量关注的焦点。
1945年4月24日，中国共产党在延安召开第七次全国代表大会，毛泽东在会上作了《论联合政府》的报告，批驳了国民党政府推行的一党专政独裁统治，系统阐述了建立民主联合政府的政治主张，并提出召开党派会议，用政治协商的方式解决国是问题的步骤和办法。毛泽东认为新民主主义的国家制度是“以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度。”“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”[11]毛泽东提出，结束国民党一党专政可以分为两个步骤：“第一个步骤，目前时期，经过各党派和无党无派代表人物的协议，成立临时联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。”[12]毛泽东认为，就中国的现实政治力量来看，中央临时联合政府应该由各主要政治力量代表组成，共同掌管国家权力。为达此目的，毛泽东建议先“召集一个各党派和无党派的代表人物的圆桌会议。”经过各方讨论协商，“成立协议”，然后“成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时中央政府，发布一个民主的施政纲领。”[13]最后，“需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府。”[14]
总之，通过政治协商的方式寻求一条以和平民主取代独裁内战，“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”，[15]是毛泽东的一贯主张。《论联合政府》中倡导的以政治协商方式积极推动建立民主联合政府的主张，是毛泽东协商民主思想的重要发展。