立法协商相关概念的界定及其有关问题的厘清

在分析协商民主、人民政协与立法协商之间的关系之前，需要明确立法协商的概念并厘清几个重要问题。

首先是立法协商的界定问题。从广义上来讲，立法是法定的国家机关依照法定职权与程序，制定、修改和废止法律等规范性文件的专门活动。其中，法定的国家机关包括全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会和国务院部门、地方政府部门，规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及政府部门规章等。协商则是为了在不同主体之间尽可能地取得一致意见，以商量的形式，求得“最大公约数”的民主过程。因此，立法协商是法定的国家机关在制定、修改和废止法律等规范性文件之前，就规范性文件草案以适当的形式同其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民等进行协商，广泛听取意见和建议，尽可能地达成共识，协商结束后，仍然由该法定的国家机关根据协商结果对规范性文件草案进行审议和修改完善，之后再交付表决、公布和实施的民主活动。

这里需要厘清的第一个问题是，其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民等参与立法协商，并不意味着这些参与者与人大或其常委会等“分享”立法权。“因为协商是基于立法的公共性特质和民主性原则，对规范性法律文件草案提出意见建议的政治参与活动，协商过程中呈现的意见建议是 ‘咨询’性质的，并不当然地发生法律效力或必然被立法机关采纳，最终的审议和决定权仍然属于人大或其常委会。”^[1]因此，人民政协参与立法协商，从根本上说是一种“立法前协商”，是针对人大或其常委会即将审议的法律文件草案等提出意见和建议，不能直接产生法律。人民政协参与立法协商，并不是与人大“分权”或“争权”，也不应该引起搞“两院制”和贬损人大地位的质疑。

其次是人民政协参与立法协商，必须厘清谁与谁协商的问题，即协商的主体。笔者以为政协并不是人民政协参与立法协商的主体，而是组织者和推动者。人民政协参与立法协商是人民政协的参加单位和政协委员与具有立法职能的机构和部门参与立法协商，积极提出意见和建议。人民政协 （主要指机关）作为专门的协商机构参与立法协商，不是政协与人大对等协商，也不是政协介入立法过程干预立法，而是搭建立法协商平台，在政协组织有关方面人士充分协商，为立法机构提供高质量的意见和建议。因此，人民政协参与立法协商时，应该把政协与政协参加单位的各民主党派、工商联、无党派人士、各界政协委员、专家学者等协商对象区别开来，不宜笼统地并列为立法协商的主体。“如果把政协作为立法协商的主体，立法协商就成了人大与政协的协商，这显然不符合我国政治体制运行的特点和要求”。^[2]

最后是立法协商有利于完善公众参与立法，避免立法协商主体的过度精英化。但也存在公众法律意识不够、参与能力有限的问题。这就要求我们立法协商的参与只能是循序渐进地扩大参与。目前，人民政协已经建立了稳定的政治协商制度，因此立法协商的提出、建立和完善自然离不开人民政协的参与。人民政协参与立法协商既是对我国现有实践成果的充分吸收，也是对现有制度的充分利用，可以节约制度成本和研究成本。因此，我们在探讨立法协商的时候，“既不能将立法协商限于人民政协，但仍然是以人民政协作为主要的参与”。^[3]