人民政协参与立法协商的实现路径
人民政协参与立法协商的路径有别于其他的民主协商形式。只有针对人民政协参与立法协商面临的问题，选择相适应的实现路径，才能保障包括各民主党派、人民团体在内的人民群众广泛参与立法活动，拓宽立法的民主渠道，体现人民意志，提高立法质量，从而实现立法的科学化、民主化，进一步推动我国的法治建设和民主政治建设。
1.健全人民政协参与立法协商的机制
机制是事务的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。立法协商需要有与之相配套的运行机制，使之发挥最大效能。健全人民政协参与立法协商的机制，可以从以下几个关键运行机制着手。
（1）立法协商信息公开机制
参与主体获知立法信息是立法协商的前提条件。人民政协作为协商主体而不是立法主体，掌握的相关立法信息难免有局限性。在获取立法信息上，一方面，人民政协自身要积极提供其通过调研和协商会议掌握相关立法信息；另一方面，为保证人民政协参与立法协商有效性，同样需要人大及其常委会和政府积极共享掌握的法规或政府规章的立法信息，为人民政协参与立法协商做好“预热”工作。为保证立法信息的对外秘密性，人大和政府可以根据保守国家秘密法，与参与立法协商活动的同级政协签订保密协议，对其提出保密要求，要求其采取保密措施。“立法信息公开应当贯穿于立法的全过程”。[36]除了公开法规草案以外，在立法规划阶段、法规草拟阶段、法规审议阶段、法规表决阶段以及法规颁布阶段，都要对相关信息进行公开。
（2）立法协商沟通联系机制
立法协商的关键在于“协商”，也就是立法协商主体之间要有沟通与交流，所以立法协商的有效进行，需要协商主体在协商的准备阶段、协商过程中以及协商后的决策实施阶段进行有效的沟通。“缺少了任何一个环节，立法协商的效力都会大打折扣，也就难以形成真正意义上的程序合理、环节完整的协商民主体系。”[37]此外，在立法协商过程中必然存在利益博弈和利益协调，因此只有建立一定的沟通和协调机制，才能充分表达各个利益群体的声音和诉求，进而达成共识。人大各专委会要积极主动加强与政协的联系，建立人大常委会和政协委员会以及其他层次会议的互动机制。政协各专委会要积极组织委员参与立法协商的讨论，主动与人大交换意见，了解人大立法工作的情况，认真组织协商讨论，及时反馈意见和建议。
（3）立法协商辩论听证机制
立法过程中，协商主体自由对话、辩论，“你来我往”，才能形成协商的局面。当前的立法协商中缺少协商主体的“据理力争”，缺少立法观点的碰撞和辩论。建立政协与立法部门之间的答辩机制，“不是政协和立法部门的博弈，而是为了提高立法的质量，防止因偏差而导致立法决策失误”。[38]在政协与立法部门之间可以就立法相关问题建立经常性的答辩机制，对立法中可能涉及的问题进行正反两方面的思考。“人民政协可以组织政协中的法律专家和界别代表、党派成员积极参与，作为界别群体的代言人、各大利益主体的免费 ‘法律顾问’和 ‘利益辩手’，在立法听证中充分表达相关利益群体的意见和建议，为各方的利益展开立法辩论。”[39]“如果辩论中遇到涉及重大分歧的，可以就分歧内容另行安排会议再行辩论。”[40]
（4）立法协商结果反馈机制
人民政协参与立法协商的理想结果是经由协商产生的共识被立法机关采纳。要知道意见和建议是否被立法机关采纳，就必须健全立法协商结果反馈机制。由于立法协商没有明确的意见采纳时间标准和要求，实践中立法机关即使反馈意见被采纳情况，但反馈意见也不及时。一般而言，反馈时间的长短可根据立法的复杂程度、立法建议影响范围等方面来限定，其内容包括：“征求意见的基本情况、意见被采纳的情况、意见未采纳的情况及必要的说明。”[41]协商结果的及时反馈，“有利于推动及时准确地修改或废止不符合实际情况或不适应形势发展的法规，从而提高法律适应性。”[42]值得注意的是，“这种回应反馈机制与人大代表议案处理、政协委员提案办理机制在性质意图等方面根本不同，应当注意区分。”[43]
（5）立法协商评估激励机制
通过开展立法评估工作，可以及时发现立法工作中的不足，完善制度设计和应对措施。经过立法协商，某项立法的全部法定程序结束后，人大或其常委会应当对人民政协参与立法协商的全过程认真进行总结评估，形成评估报告，重在积累经验、发现不足，促进立法协商制度机制的不断完善。同时，对于在人民政协参与立法协商中提出重要建设性意见，亦可给予适当的激励，以鼓励人民政协有序、高效参与立法协商，激励政协委员参与立法协商的热情，提高政协委员对立法协商的参与度。
2.完善人民政协参与立法协商的程序
程序之于民主的重要性不言而喻。协商民主是一种直接参与式民主，更加注重过程的参与，更加需要有严密细致的程序作保障。只有具备了可靠的程序保障，制度才能顺利转化为切实有效的实现过程。人民政协参与立法协商的具体程序可以概括为启动程序、协商程序和终止程序三个环节。
（1）启动程序
在实践中，地方立法协商程序的启动，往往是由立法机构提出，由立法机关邀请人民政协参与协商，人民政协在立法协商的过程中没有主动权，明显处于被动地位。根据政协章程关于参政议政的规定，人民政协可以主动参与立法机关的立法协商活动，即对能力范围内涉及政治经济重大发展战略和人民群众根本利益的立法活动主动进行研讨，提供汇集各方面力量的平台，通过提案等方式主动促进立法协商程序的启动。需要注意的是，在启动立法协商时，人民政协参与立法协商涉及许多方面，是一项内容十分庞杂的工作。因此，立法协商不能把人大和政府制定的所有法规、规章都拿过来协商，而有选择地对具有宏观性、综合性的法规规章进行协商，特别是人民群众普遍关注，与社会热点、难点、重点问题密切相关，易于充分发挥人民政协的界别优势和智力优势的法规规章进行协商。
（2）协商程序
协商程序至少应当包括三个环节。第一个环节是提供立法信息，确定争议焦点。在这个环节中，由立法机关和人民政协向对方提供自己掌握、收集、调研和整理的材料，并确定需要协商讨论的重点问题。政府法制办要会同起草部门，积极做好与政协办公厅和政协各专门委员会的沟通协商工作。第二个环节是围绕焦点商谈，形成初步意见。既可以通过座谈会、听证会、研讨会等会议形式进行面对面的商谈，也可以通过文件递送交流进行书面的商谈。如果形成规范性文件草案的，商谈的核心内容就是草案的各个条款。第三个环节是达成协商共识，公布协商成果。协商达成的成果可以通过报纸、电视、网络等媒介由双方共同向社会发布，以体现立法公开原则。[44]
（3）终止程序
协商的意义不仅重在结果，更重在协商过程中意见主张的平等表达，理性的对话与反思。由于立法协商参与主体之间在价值观、信息获取和利益诉求等方面的差别，在表达意见、消除分歧和达成共识的过程中，可能在一些焦点问题上争论不休。然而，协商追求的是“最大公约数”，而非“一致同意”，无休止的协商既不经济高效，也有违协商的初衷，造成议事资源的浪费，因此有必要给人民政协参与立法协商设置恰当的终结机制。从现实的可操作性出发，采用多数参与主体同意终止协商，或协商正式开始之前划定协商终止时间的方式，应当是较为公平和有效的协商终结机制。[45]
3.创新人民政协参与立法协商的方式
实践证明，立法协商的方式越多样，诉求表达渠道越畅通，协商的效果就越明显。只有在运用已有协商方式基础上，进一步完善立法机关与社会公众的沟通协商方式，才能不断提高协商的科学性和实效性。
（1）坚持做好门户网站，夯实网络主渠道
随着时代的进步，网络协商正日益成为新型的立法协商方式。立法机关应通过门户网站立法专页、立法官方微博、立法微信服务平台和著名门户网站构建立法协商网络体系。社会公众能够突破空间和时间的局限，直接与立法者进行沟通，会起到事半功倍的效果。[46]
（2）坚持面对面互动式协商，推进网络现场直播
网络现场直播相对于传统的电视直播，可以让公众拥有更多的主动操作性和自由选择空间，已成为人民群众喜闻乐见的传播方式，为人民政协参与立法协商提供了有效渠道。立法者与社会公众互动交流、平等讨论，有利于增加互信、消除隔阂，提髙立法协商的效率和质量。
（3）坚持远程协商，提高立法协商效率
网络议政、远程协商是人民政协利用互联网新媒体开展履职活动的新形式。人民政协可以通过网络议政、远程协商，组织委员以网络互动平台等形式，突破时空的限制，在异地参与到立法协商活动之中，可以有效克服部分政协委员参与立法协商在时间和空间上的困难，有利于扩大人民政协参与立法协商的参与面，提升人民政协参与立法协商的工作效率。
【注释】
[1]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报 （哲学社会科学版）》2015年第5期，第68页。
[2]张献生：《关于立法协商的几个基本问题》，《中央社会主义学院学报》2014年第5期，第12页。
[3]蒋都都：《立法协商概念界探》，《邵阳学院学报 （社会科学版）》2018年第1期，第65页。
[4]习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上册），中央文献出版社2014年版，第528页。
[5]习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2016年版，第162页。
[6]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2016年版，第73页。
[7]《中国人民政治协商会议章程》，《人民日报》2018年3月28日。
[8]《中国人民政治协商会议章程》，《人民日报》2018年3月28日。
[9]《中国人民政治协商会议章程》，《人民日报》2018年3月28日。
[10]《中共中央办公厅印发 〈关于加强人民政协协商民主建设的实施意见〉》，《人民日报》2015年6月26日。
[11]彭凤莲、陈旭玲：《论人民政协立法协商》，《法学杂志》2015年第7期，第69页。
[12]林庆民：《立法协商的探索》，《协商论坛》2002年第3期，第7页。
[13]张献生：《关于立法协商的几个基本问题》，《中央社会主义学院学报》2014年第5期，第14页。
[14]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2018年版，第60页。
[15]《中华人民共和国立法法》，中央政府门户网站，http：／／www.gov.cn／xinwen／2015－03／18／content＿2835648.htm，访问时间：2015年6月3日。
[16]《中华人民共和国立法法》，中央政府门户网站，http：／／www.gov.cn／xinwen／2015－03／18／content＿2835648.htm，访问时间：2015年6月4日。
[17]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（中卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第480～481页。
[18]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，载《人民政协重要文献选编》（下卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第762页。
[19]全国政协办公厅研究室编：《人民政协大事记 （1948～1992）》，中国文史出版社2009年版，第39页。
[20]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，载《人民政协重要文献选编》（中卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第558页。
[21]白帆、谈火生：《人民政协参与立法协商：模式、特征和原则》，《当代世界与社会主义》2018年第2期，第180页。
[22]韩冬梅：《各地政协开展立法协商实践探索》，《团结》2014年第5期，第25页。
[23]贾超：《立法协商：推进协商民主的重要内容》，《江苏政协》2014年第4期，第46页。
[24]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2016年版，第69页。
[25]林忠武：《关于立法协商与依法治理的思考》，《政协天地》2005年第12期，第37页。
[26]习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2016年版，第161页。
[27]杨积堂：《立法协商的民主源起与制度构建》，《北京联合大学学报 （人文社会科学版）》2016年第4期，第86页。
[28]朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，《法制与社会发展》2015年第4期，第189页。
[29]肖存良：《立法协商的概念与模式研究——基于人民政协的视角》，《中国政协理论研究》2015年第4期，第61～62页。
[30]朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，《法制与社会发展》2015年第4期，第191页。
[31]张晓燕：《尽快明确和规范立法协商在我国立法工作中的定位问题——完善和健全我国立法协商机制的思考和建议》，《团结》2014年第5期，第31页。
[32]黄福寿：《推进人民政协立法协商制度化发展》，《团结》2014年第5期，第23页。
[33]赵吟：《立法协商的风险评估及其防范》，《中共浙江省委党校学报》2013年第2期，第123页。
[34]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报 （哲学社会科学版）》2015年第5期，第70页。
[35]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报 （哲学社会科学版）》2015年第5期，第71页。
[36]郭杰：《立法协商初探——以协商民主理论为视角》，《特区实践与理论》2014年第5期，第56页。
[37]王丛伟：《社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究》，《山西社会主义学院学报》2014年第1期，第32页。
[38]殷啸虎：《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》，《江西师范大学学报 （哲学社会科学版）》2013年第3期，第8页。
[39]王复光：《人民政协立法协商工作机制探析》，《广西社会主义学院学报》2015年第1期，第42页。
[40]于力、张海英：《关于立法协商的实践探索》，《辽宁省社会主义学院学报》2017年第4期，第71页。
[41]柳建启：《建立健全地方立法协商成果反馈机制》，《人民论坛》2018年第14期，第87页。
[42]王复光：《人民政协立法协商工作机制探析》，《广西社会主义学院学报》2015年第1期，第42页。
[43]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报 （哲学社会科学版）》2015年第5期，第75页。
[44]唐勇、林芳臣：《论人民政协参与地方立法协商》，《观察与思考》2016年第11期，第44页。
[45]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报 （哲学社会科学版）》2015年第5期，第74～75页。
[46]肖志恒、柳建启、陈上琦：《立法协商机制及其改革：基于广东经验的实证调研》，《地方立法研究》2017年第1期，第58页。