人民政协民主监督的性质定位
2018年新修订的政协章程对人民政协的性质定位的最新表述是：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协的性质定位决定了人民政协民主监督的性质定位。
1.政协民主监督的实质是人民监督，是实现公民有序政治参与的重要途径
几千年的历史证明，不受制约的权力必然导致腐败。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[12]为此他提出了分权制衡理论。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，一切权力都是属于人民的，人民只有掌握监督罢免权才能保证公权力为人民服务，才能防止国家公仆变成国家主人。马克思赞扬巴黎公社由民主直接选举产生的“勤务员经常是在公众监督下进行工作的”，人民可以随时罢免“勤务员”。十月革命胜利后，列宁注重人民监督，强调：“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”[13]毛泽东认为共产党“应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[14]我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[15]
人民政协主体由界别组成，在组织上具有广泛的代表性，运用批评、建议的方式对共产党和国家机关及其工作人员的工作进行监督，是主权在民的体现，政协民主监督属于人民监督的一部分，其本质是人民监督，根本任务是人民有序参与国家和社会治理，理性反映人民的意愿和要求，体现人民的意志。我国宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这和政协民主监督采用批评、建议的方式对国家机关和国家工作人员的工作进行监督具有内在一致性。
政协民主监督是人民民主的重要体现，中共领导人鼓励政协民主监督。1954年12月，毛泽东在《关于政协的性质和任务》中说，政协的主要任务之一就是民主监督，“政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论、说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”[16]可见，当时是把民主监督作为政协的五大任务之一加以明确的，直到1980年，中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》仍然把民主监督作为政协的主要任务，提出“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”1982年修订的政协章程明确了政协主要职能，“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”[17]1989年颁发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，在结尾处把民主监督作为政协的“主要职能”提了出来，并且规定了民主监督的主要内容和主要形式，提出了“逐步实现政治协商、民主监督的经常化、制度化，完善共产党领导的多党合作制度和政治协商制度”的要求[18]。1994年修订的政协章程第二条明文规定政协全国委员会和地方委员会的“主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”[19]2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次提出，“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分”，从而明确了政协民主监督在国家监督体系中的地位和作用，这是对政协民主监督的最新认识。
公民有序政治参与是推进民主政治，保证人民当家作主的重要途径，而政协民主监督是公民有序政治参与的重要渠道和平台。宪法规定人民有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。人民政协的主体涵盖了各党派、各团体、各民族、各阶层和社会各界人士，政协民主监督可以把他们的利益诉求、批评建议通过正常渠道反映给党和政府，实现公民有序政治参与。
2.政协民主监督是一种柔性的、非权力性的监督
人民政协民主监督的性质是中国特色制度安排决定的，政协从其筹备和成立之日起就不是权力机关，而是协商机构，所以，政协民主监督是非权力性监督。
1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”[20]“五一口号”实际上就是将国民党反动派排除在未来的政治协商会议之外，由各民主党派、各人民团体、各社会贤达参加的政治协商会议协商召开人民代表大会，再经人民代表大会产生民主联合政府，表明中共政治设计者开始就没有把人民政协视为权力机关，而是看作协商机构，权力机关是人民代表大会，将来的新中国要实行人民代表大会制的政体，而不是西方资本主义国家的议会制。
1954年全国人民代表大会的召开、“五四宪法”和政协章程的颁布，以宪法和政协章程的形式规定了各级人民代表大会是权力机关、人民政协是统一战线组织与协商机构，这些都标志着人民政协作为中国特色的制度安排最终确立。
20世纪50年代，毛泽东就指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”[21]反对把政协搞成权力机关，说，如果那样，就会一国二公，是不行的。邓小平也曾明确指出：“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。”[22]如果赋予人民政协国家权力，那么，民主集中制的原则就会遭到破坏，就会滑向“两院制”的体制。习近平在浙江工作期间就明确指出，人民政协不是国家的权力机关、决策机关和行政机关。中共十八大以来，习近平总书记多次重申人民政协不属于权力机关，不是参议院、不是西方那种分权机构，政协要在依照宪法法律和政协章程进行准确定位的基础上积极主动履行职能。
人民政协的非权力性原本就是中国特色的制度安排，是各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界人士认同的，决定了人民政协的民主监督是一种非权力性的监督，不具有法律强制性和法律约束力。
尽管政协不是权力机关，但它是我国政治体制的重要组成部分，政协民主监督作为政治体制之内的监督形式，仍然对权力发挥着独特的监督作用，可以运用“话语权”“批评建议权”，实现对权力的软性监督。
3.政协民主监督是协商式监督
中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》规定的关于人民政协民主监督是“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”这个何谓政协民主监督的定义表述和以前相比较，具有两个特点：一是将政协民主监督的性质定位由“政治监督”改为“协商式监督”；二是将政协民主监督的前提由“在四项基本原则的基础上”改为“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上”。
“协商式监督”是政协民主监督性质的新定位。为什么政协民主监督是“协商式监督”呢？这和十八大以来我党对社会主义协商民主的认识深化和日益重视密切相关。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：人民政协民主监督“是社会主义协商民主的重要实现形式”，协商民主要贯穿政协履职的全过程，当然也要贯穿到政协民主监督之中，这是把人民政协民主监督定位为“协商式监督”的根据所在，将政协民主监督与协商民主联系起来。这种以协商方式进行的监督，构成社会主义协商民主的重要组成部分，在社会主义监督体系中起配合性作用，不同于西方国家多党制、两党制的对抗性监督。
人民政协协商式监督的特点表现在：协商是方式和原则，“平等协商，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达”。政协民主监督不是权力监督，也不同于一般社会舆论、人民群众监督的议论方式，而是根据政协章程、依托政协组织，相互尊重、平等讨论、理性包容，提出意见、批评和建议。监督是手段和途径，协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的。协商既是监督的原则，又是监督的方式；监督的成效外在地体现在帮助解决问题、推动工作上，内在地体现在凝心聚力、有效实现社会整合上。政协民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，属于事后监督。
政协民主监督大有可为。中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，首次把政协民主监督写入中国共产党党内法规，支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”，并与支持和保证人大、政府、监察机关、司法机关等国家机关的监督相提并论。表明了中共中央支持人民政协依章程进行民主监督的态度。
“协商式监督”首先明确了政协民主监督必须坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义这一前提，这和以前“在四项基本原则的基础上”的民主监督前提是有区别的。
因为政协民主监督的主体，政协参加单位和政协委员中，既有各党派团体，又有各族各界人士。在各族各界人士中，有共产党员和无神论者，也有不同宗教信仰的宗教界人士，以及海外同胞等，故不能要求所有政协参加单位和政协委员都信仰和坚持马克思主义，而只能坚持中国共产党的领导、中国特色社会主义，所以政协民主监督，不提“在四项基本原则的基础上”，而改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”，更符合实际。
4.政协是民主监督的平台而不是监督主体
人民政协作为统一战线组织，作为多党合作和政治协商机构，本身不是履行政协职能的主体而只是载体，是为各党派、团体和各族各界人士开展民主监督提供民主渠道和民主形式的平台，履行政协职能的主体是参加政协的各党派、团体和各族各界人士。
2006年中共中央印发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定：“人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织”，政协民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”[23]政协为共产党与民主党派、无党派人士互相监督的平台，共产党和民主党派、无党派人士互为民主监督的主体；在政协委员对国家机关及其工作人员的工作进行监督时，民主监督的主体是政协委员。2017年，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”对政协民主监督的主体作了更加清晰的规定。
人民政协不是民主监督的主体，那么，是否就没有作用了呢？答案是否定的。人民政协对民主监督的认识和组织作用对推进政协民主监督具有不可替代的意义。人民政协对民主监督要有正确的认识，既不追求具备权力监督的强制性，也不认为民主监督无所作为。人民政协在组织政协委员对国家机关及其工作人员进行民主监督、在组织政协内部共产党和民主党派、无党派人士之间的互相监督中发挥着重要作用，否则，政协委员的监督就会偏离有序政治参与的正确轨道。
5.政协民主监督是我国监督体系中的重要组成部分，有其独特优势
党的十八大报告提出，健全权力运行制约和监督体系，并提出“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。党的十九大报告指出，健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。人民政协的民主监督是我国监督体系的重要组成部分。
在我国，人民政协民主监督不是权力监督，所以有些人认为政协民主监督是“摆设”，这种错误认识不仅淡化了政协民主监督在我国监督体系中的作用和地位，而且也低估了共产党领导的多党合作和政治协商制度的作用。政协民主监督虽然不是权力监督，但其作用却不容低估，因为人民政协处于政治体制之内，通过党和国家与人民政协和民主党派的政治协商来体现民主监督，决定了政协民主监督在我国监督体系中具有独特地位，使其处于我国政治监督体系之内、权力监督体系之外的一种监督形式。虽然政协民主监督不属于权力监督，但是对国家权力机关和执政党组织具有很强的政治影响力，是典型的中国特色的民主形式。许多政协委员在国家行政、司法等权力机关中担任着或曾经担任领导职务，还有政协委员由政协推荐到行政机关、司法机关担任监督员、检察员、督导员，因此，政协民主监督具有许多权力监督所不具备的优势。