人民政协参与立法协商面临的问题

1.人民政协参与立法协商缺乏规范的机制保障

由于全国政协与地方政协是工作指导关系而不是领导关系，且全国政协没有发布如何开展立法协商的政策性规范文件，因而全国各省市在立法协商实践中并没有形成规范的机制。从目前对政协参与立法协商已经进行制度探索的省会城市或副省级城市来看，制定并发表有关政协立法协商的专门性制度规范的主体不一致。如杭州是以“杭州市人民政府法制办公室”名义，武汉是以“武汉市政府法制办与市政协社会法制委”名义，福州是以“福州市政协与市人大常委会”名义，南京是以“南京市政协社法委与市人大法工委、市政府法工办”名义，大连则以“大连市人大、市政府、市政协”名义。^[32]有的地方虽然就立法协商制定了专门文件，但这些规范“都比较分散，没有形成足以支撑立法协商的制度规范体系，只是在某些方面对于政协的立法协商作出了简单的规定，这些规范的层次不够清晰、覆盖面窄”。^[33]探索构建和完善立法协商的长效机制依旧任重道远。

2.人民政协参与立法协商缺乏健全的程序规则

立法协商程序直接影响立法协商的质量和成效，只有确定了合理的程序，立法协商工作才能正常开展，才能产生良好的立法协商结果。目前，立法协商的程序规则不够健全，协商流程设计不够明确，党委、人大、政府和政协有关职能部门在协商活动中的职责规定不够具体。“一些地方在是否进行立法协商、如何协商、参与主体如何确定、协商内容和程度等重要问题上，往往根据领导意志和相关部门临时约定进行，随意性较大，使协商成效打了折扣，更减损了立法活动的严肃性和权威性。”^[34]

3.人民政协参与立法协商缺乏丰富的协商方式

目前，人民政协参与立法协商的方式还比较单一。许多地方开展立法协商采用组织相关届别的政协委员、专家学者就法律文件草案撰写书面意见和建议的形式，参与主体相互之间没有直接的话语交流。有的以召开协商座谈会为主要形式，座谈会的流程和参与主体的发言内容已事先拟定好，发言时间也受到严格限定，基本处于各参与主体“各说各话”“一团和气”的格局。“这些单一刻板的做法使得协商议题未能得到充分系统的讨论，各种主张也未能形成直接的碰撞和博弈，阻却了立法机关通过立法协商获得更多意见建议，社会各方达成实质共识的可能。”^[35]