人民政协参与立法协商有历史惯例

由中国共产党和各党派、各人民团体、无党派民主人士共同创立的中国人民政治协商会议，参与国家立法协商有着丰富的历史经验，可以视为一种惯例。在共和国成立前夕，由于召开全国人民代表大会的条件尚不成熟，人民政协第一届全体会议代行全国人大职责，在经过充分的讨论和协商后，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《政协组织法》，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会。其中，《共同纲领》在“五四宪法”诞生前一直承担着我国宪法的功能。这个历史事件说明，人民政协自诞生伊始就承担了立法协商的任务。

从人民政协成立至全国人大召开期间，人民政协第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，中国共产党和政府就一些重大法案交到政协进行协商，取得协议，再由政府制定成法律、法令，公布施行。如协商审议了《土地改革法》《婚姻法》《合作社法》《惩治贪污条例》等重要法案。1954年3月，中共中央提出宪法草案初稿，全国政协邀请各民主党派、人民团体的负责人和各界代表人士，组成17个小组进行协商讨论，提出修改意见。^[19]全国人大召开后，人民政协的组织结构、性质职能、基本任务发生变化，但仍然参与了国家重大事务包括重要法案的协商讨论。如《全国农业发展纲要（草案）》《中华人民共和国农业税条例 （草案）》《中华人民共和国兵役法修正案 （草案）》《处理城市反革命分子的办法 （草案）》《汉语拼音方案（草案）》等重要法案。

改革开放之后，人民政协各项工作重新恢复正常，继续积极参与立法协商活动。1995年人民政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，将“国家的重要法律草案”列为政治协商的主要内容。^[20]进入21世纪以来，“人民政协参与立法协商进入了一个快速发展时期，很多地方政协制定了规范性文件，将立法协商工作予以规范化、程序化和制度化”。^[21]如吉林、北京、上海等省 （区、市）和长春、南京、济南等副省级城市，“为推进我国立法协商步伐，积累了宝贵经验和借鉴。”^[22]