全国人民代表大会的召开，“五四宪法”的颁布，以宪法的形式规定我国实行民主集中制的人民代表大会制...
1.中共中央接受斯大林建议，决定提前召开全国人民代表大会
根据《政协组织法》的规定，中国人民政协全体会议每三年召开一次，1952年底，第一届人民政协三年的任期已届满，同时，召开全国人民代表大会的客观条件已经具备，在这种情况下，是继续以人民政协的全体会议代行全国人大的职权和以《共同纲领》作为临时宪法，还是按照《共同纲领》的规定召开人民代表大会，产生新中国正式的宪法？这在当时并没有达成共识。
中共中央原来设想在中国基本进入社会主义后，再召开全国人民代表大会和制定新的宪法。但是，斯大林从政权的“合法性”和国家安全的角度多次建议中共中央尽快召开人民代表大会并且制定宪法。作为社会主义阵营的一员，中共中央不得不考虑斯大林建议的分量，中共中央先是考虑三年以后召开全国人民代表大会和制定宪法，这在刘少奇给斯大林的信中有记载。
1952年10月，刘少奇率领中共代表团出席苏共十九大，受毛泽东同志委托，刘少奇给斯大林写了《关于中国向社会主义过渡和召开全国人民代表大会问题》的一封信，其中谈到中共关于召开全国人民代表大会的设想，“中国人民政治协商会议的第一次会议在1949年开过后，已有三年了，最近就应该召开第二次会议。而如果在最近不召开人民政协的第二次全体会议，那就应该在明年或至迟后年召开第一次全国人民代表大会……因为人民政协在全国有很好的信誉，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够，因此，我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开。”[58]可见，毛泽东同志等中共领导人认为：现在不必召开全国人大，而是召开政协的第二次全体会议，如果要开全国人大，要三年以后较为适宜。
关于宪法问题，中共中央倾向于继续以《共同纲领》作为临时宪法，刘少奇对斯大林说：“中国是否要急于制定宪法也还可以考虑。因为中国已有一个《共同纲领》，而且它在群众中、在各阶层中有很好的威信，在目前过渡时期即以《共同纲领》为国家的根本大法是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是对资产阶级和小资产阶级的关系也还是要重复《共同纲领》，在基本上不会有什么改变，不过把条文的形式及《共同纲领》的名称加以改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以《共同纲领》代替宪法。”[59]等10年到15年的“过渡时期”以后，即中国基本进入社会主义以后，再制定宪法。
但是，中共中央的原来设想因斯大林的建议而发生了变化，最终接受了斯大林的建议。
斯大林同刘少奇谈话时问“全国人民代表大会是否即国会”？刘少奇回答说：“是国会，但更接近于苏联的最高苏维埃，不过有资产阶级的代表参加。”听了刘少奇的回答，斯大林表示：“如果你们没有准备好，全国人民代表大会可暂不召开，而开政治协商会议。但政协不是人民选举的，这是一个缺点。对外来说，如果有人在这一点上加以攻击，人们会不大了解。”[60]
关于制定宪法问题，在听了刘少奇关于中共打算继续使用《共同纲领》，待进入社会主义再制定宪法的想法后，斯大林说：“现在可以用《共同纲领》，但应准备宪法。”刘少奇问斯大林应准备的宪法，是否指社会主义性质的宪法？斯大林回答：不是。我说的是现阶段的宪法。斯大林又说，因为政府、政协不是人民选举的，《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西，执政地位有武力控制之嫌。《共同纲领》也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。
我们说，斯大林的说法并不符合当时的中国实际，在当时，还没有人对中共领导的联合政府提出合法性质疑，恰恰因为它是联合各党派的政权，人们对《共同纲领》的认同度也很高。
斯大林同意中共把《共同纲领》变成国家基本大法的意见，而不是制定社会主义性质的宪法，认为有个宪法比没有好，他还建议，“在宪法中，你们可以规定这样的条文：第一，全体人民包括资本家、富农在内均有选举权；第二，承认企业主和富农的财产权；第三，承认外国人在中国的企业的租借权，但这种权利如果政府不愿给外国人，可以在实行时不给或少给。这些事实在中国都是存在的，并不妨害你们搞宪法。我想你们可以在1954年搞选举和宪法。我认为这样做，对你们是有利的，你们可以考虑。”[61]可见，斯大林是急于制定宪法，哪怕不是社会主义性质的。
斯大林还反对中国的联合政府，主张通过选举组成一党政府，他说：“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府中可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”[62]斯大林主张建立一党政府显然不符合中国的实际情况。
对于斯大林的建议，中共中央高度重视，决定将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前到1953年9月。但1953年3月5日，斯大林逝世了，他反对多党联合政府而允许新民主主义经济存在，这种理论上矛盾的意见却留给了中共。
2.“五四宪法”规定我国实行人民代表大会制度
首先，准备召开人民代表大会和起草宪法等法律。1953年1月12日，政协第一届全国委员会召开第四十四次常委会，讨论了关于召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的决议草案，并提交中央人民政府委员会审议。次日，中央人民政府委员会召开第二十次会议，研究召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的问题。针对有人存在的“召开全国人民代表大会，就是马上搞社会主义”的错误想法，周恩来说：“我们现在还是新民主主义阶段，我们还是要根据共同纲领的精神办事，只是把共同纲领的东西吸收到宪法里面去；我们的政权还是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、四个阶级合作的人民代表大会制，这是肯定的。”[63]这次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立宪法委员会和选举法委员会，毛泽东同志、周恩来同志分别担任主席。但由于后来准备工作遇到意外的困难，于是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会便推迟到1954年召开了。
1953年3月1日，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》正式公布实施。在具体执行的过程中，中共中央对民主人士给予了充分照顾，中央统战部专门召开第四次全国统战工作会议，制定了《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》，这两个文件由中共中央批准转发各级党委认真执行。文件批评了共产党内部分人中存在的人大召开后忽视甚至取消统一战线的错误倾向和对民主人士采取敷衍乃至排斥态度的做法。在后来选举产生的1226名全国人大代表中，中共党员668人，民主党派成员274人，无党派人士284人，分别占54.48%、22.35%和23.16%，体现了统一战线性质。
选举人大代表的同时，在毛泽东同志支持下，宪法草案的起草工作也在紧锣密鼓地进行，经过反复讨论和修改，1954年6月14日，中央人民政府委员会审议通过。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》草案也都完成了。
其次，全国人民代表大会的召开。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在中南海怀仁堂隆重召开，毛泽东同志主持开幕式并致辞。刘少奇在大会上作了关于《中华人民共和国宪法草案》的报告，经过代表讨论，以无记名投票的方式，一致通过了宪法，这就是后来所说的著名的“五四宪法”。“五四宪法”以《共同纲领》为基础，宪法中的主要内容如国家制度、社会结构、人民权利，都已经包含在《共同纲领》中了，同时又加以发展，最主要的就是关于实行过渡时期总路线的各项规定。所以，“五四宪法”是个过渡时期的社会主义类型的宪法，为我们国家走向社会主义社会铺好了前进轨道。
全国人民代表大会的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内的确立，并且成为我国的根本政治制度，作为国家最高权力机关，人民代表大会在国家政治生活中发挥着重要作用。“五四宪法”第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，人民是国家的主人。第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”以宪法的形式确立了人大制度作为我国根本政治制度的法律地位，也就是说国家权力机关是各级人民代表大会。宪法还规定：“全国人民代表大会是国家最高权力机关”，同时也是“行使国家立法权的唯一机关”，充分体现了全国人民代表大会在我国政治制度中的地位和作用。当然，“我们的政权还是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、四个阶级合作的人民代表大会制，这是肯定的。”周恩来同志的这段话是说，现阶段我国还是实行新民主主义的政权，即工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级联合的政权。
第一届全国人大第一次会议选举产生了新一届国家领导机构的组成人员。毛泽东同志亲自就国家领导人名单和民主党派领导人进行协商，虽然在国家副主席和国务院副总理人选中没有了民主党派领导人，但在35个部委正职中，仍然有13人为民主人士。新的一届政府既不是联合政府，也不是一党制的政府，仍然是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府。这和当时宪法规定的我国国家性质为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”是相一致的。这个政府是“人民代表大会制的政府”，毛泽东同志说，这个政府仍然是“全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府”。[64]“五四宪法”没有规定由谁解散全国人民代表大会，不受国家元首和行政首脑的否决权限制，全国人民代表大会是唯一的最高权力机关。
全国人民代表大会实行的是“议行合一”制，并非巴黎公社式的代议机关与行政机关合一或者代议权与行政权的合一，而是人民代表大会与“一府两院”（即人民政府、人民法院和人民检察院）的合一。毛泽东同志说：“我们的人民代表大会制，和苏联是一致的，即人民代表大会是人民的权力机关，而不只是议事机关。资产阶级的议会只是清谈，我们的全国人民代表大会是立法机关，同时是工作机关，实现立法权与行政权的统一。国务院实质上是执行机关。”[65]全国人民代表大会是最高国家权力机关，直接行使包括立法权在内的各种“议事”权力，并且通过国务院这个执行机关，间接行使国家行政权在内的各项“执行”权力，可见，全国人民代表大会明显具有“议行合一”的性质。当然，这种“议行合一”的政治体制和巴黎公社实行的典型的“议行合一”体制相比较，带有明显的分权色彩。
3.中国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度
“五四宪法”和政协章程均取消了政协全体会议代行全国人民代表大会职权的规定。周恩来在政协第一届全国委员会常务委员会第六十一次会议上建议，把第二届全国政协的组织形式由原来的全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。政协全国委员会由各民主党派、各人民团体推出的代表为基础组织。经过政协委员的协商，都同意将原来的政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是如此，即地方委员会全体会议和常务委员会。这些改变和人民政协本来的性质和职能是相适应的。如此，扩大了政协委员的名额，增强了代表性，政协第二届全国委员会的委员名单559人，比第一届的198人增加了很多，其中中共党员150人，占26.8%。
第一届全国人民代表大会后，一些党外人士在认识上还是存在一些误区，他们发牢骚说：“真正的权力在人大常委，最高权力在中共中央，政协没什么权了”；也有人认为政协对政府应有权力机关那种检查、质询和弹劾的权力，使政协成为权力或半权力机构。这两种错误认识的根源都是因为不懂得政协本身是统一战线组织、是党派性的联合组织。
针对上述两种错误认识，中共领导人做了耐心细致的工作。1954年12月，毛泽东同志在《关于政协的性质和任务》中说：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关……如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的，要区别各有各的职权。”人民政协既不是权力机关，也不是行政机关，而是统战组织，是党派性的，如果把政协全国委员会搞成国家机关，那就会一国二公，政协就成了资本主义国家的“上议院”了，这和我国实行的人民代表大会制的政体相矛盾，人大、政府和政协各有各的职权，否则，民主集中制就讲不通了。
其实，人民政协的性质自成立以后既不是权力机关，也有别于一般的人民团体，而是党派性的统一战线组织，是各党派的协商机构。人民政协的存在使新中国的政治制度既不同于西方的两党制或多党制，也有别于苏联和东欧社会主义国家的一党制。
新中国是由全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的联合政府，表明中国不实行两党制和多党制，也不实行苏联和东欧社会主义国家的一党制，而是共产党领导的多党合作和政治协商制度，这在新的国家领导机构组成人员的构成中也得到证明。