政协第二届全国委员会召开前夕中共领导人的有关讲话和会议通过的政协章程，都对政协职能作了论述和规...
人民政协既然不是权力机关，而是统一战线组织形式，那么它的主要职能具体是哪些呢？
1.政治协商
人民政协的全称为“中国人民政治协商会议”，从其名称上看，政治协商作为其主要职能，是其题中应有之义。人民政协的成立就是共产党和民主人士、各界代表政治协商的结果。在新政协筹备过程中，中共中央和民主党派、无党派人士曾就新政协参加的人员范围、单位、召开的时间、地点、主要议题等重大问题 （即现在所说的大政方针和政治生活中的重要问题），和民主人士进行多次协商，保证了新政协的顺利召开。周恩来同志深有感触地说，“协商”二字特别好，体现了民主平等精神，“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主主义的精神。”[66]
1950年，毛泽东同志在政协第一届全国委员会第二次会议闭幕词中，把政治协商视为人民政协的工作作风和工作方法，并说中央到地方的各级党政部门，也应当采取这样的工作作风和工作方法。毛泽东同志强调，通过政治协商会议，“这种总结经验和决定方针的工作，是我们大家一起来做的，是各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和各界民主人士的代表人物集合在一起来做的。”[67]
全国人民代表大会召开后，1954年10月17日，毛泽东同志在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中就人民政协的政治协商职能明确指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。”[68]这里，毛泽东同志已经指出“政治协商”是人民政协的主要职能。
1954年12月，毛泽东同志在《关于政协的性质和任务》一文中，指出政协主要任务是政治协商，即协商国际问题，反对战争，保卫和平；协商人大代表的候选人和政协组成人员的人选；协商处理政协内部和党派团体之间的合作问题。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要，政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关。这里，毛泽东同志又规范了政治协商的主要内容。
政协章程规定，人民政协的职权之一，就是“根据政协章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”[69]以后，政治协商便成为人民政协三大主要职能之一固定下来。
2.民主监督
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”早在抗日战争时期，毛泽东同志就指出：“尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”[70]1949年1月，中共中央发出经毛泽东同志审改的《关于对待民主人士的指示》指出：“请他们充分发表并提出批评和意见，以加强共同努力的精神。”[71]在新政协筹备时期，毛泽东同志就对何香凝说，为什么共产党要跟民主党派共同筹建新中国，因为将来还要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个人有两个耳朵，一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。
1950年6月，毛泽东同志在政协第一届全国委员会第二次会议开幕词中说：“凡有意见都可发表……只要能行者都应采纳。”[72]对于毛泽东同志的这个思想，周恩来在这次政协会议的党组会上进行了阐述，他说，我们共产党有责任让党外人士“知无不言，言无不尽”，使他们在各种会议上敢于说话，我们“要有听得进去的胸怀。”[73]
1954年12月，毛泽东同志在《关于政协的性质和任务》中说，政协的重要任务之一就是依据政协章程“提意见”，实际上就是进行民主监督，“政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”[74]政协章程规定，政协可以“听取和审查（人大）常务委员会的工作报告。”为了让民主监督落到实处，毛泽东同志提倡“知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒”，鼓励人民政协监督人大和国务院的工作，政协提意见、作批评，哪怕是错误的，也有好处，有则改之无则加勉，展现了共产党人虚心纳谏的宽广胸怀。
事实上，第一届政协一直行使着民主监督的重要职能。中华人民共和国成立初期，凡准备由中央人民政府通过的一切重要决定和法律条例，事先都提请政协全国委员会常务委员会交换意见，如土地改革、抗美援朝、“三反五反”等重大决策都充分征求民主党派、无党派人士的意见和建议，把这种民主形式纳入决策程序，人民政协组织成为国家治理结构重要主体之一。我党著名统一战线理论家、当时的政协全国委员会秘书长李维汉同志也说：“人民政协的作用，在于广泛联系各方面的人民群众，充分反映他们的意见和批评、建议，以利于党和政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点和失误。”[75]这种民主监督虽然没有法律约束力，但对党和政府改进工作是十分有益的。
3.参政议政
政协的参政议政职能，是指政协通过建议案、调研报告、提案等形式，向党和政府就政治、经济、文化、社会生活和生态环境中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，提出意见和建议。
人民政协的参政议政职能在政协筹备时期，以毛泽东同志为核心的中共中央已有思考，经毛泽东同志审改后的《政协组织法》和《共同纲领》都规定，在全国人民代表大会召开以后，人民政协可以“就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”[76]也就是说，在人民代表大会召开以后，政协全体会议仍有提出“建议案”的权利。毛泽东同志还说，政协有“提案”的权利，“凡有意见都可发表，凡有提案都可付审议，只要能行者都应采纳。”[77]
毛泽东同志主张政协委员到地方进行视察和调查研究，反映问题。政协第二届全国委员会召开后，毛泽东同志又提出让政协委员和人大代表一起视察工作，通过调研报告反映问题。
上述可见，虽然中共中央没有明确提出参政议政是政协的主要职能，但其有关政协具有提出建议案、提案和视察调研权利的论述中，已经包含了人民政协参政议政的几种主要形式。
以上我们从新中国政治架构的确立历史，考察了人民政协是中国特色的制度安排，得出以下几点结论：
第一，从“五一口号”发布、到人民政协的成立，从《共同纲领》到《政协组织法》，从“五四宪法”到政协章程，都规定人民代表大会和人民政府是我国权力机关，人民政协既不是立法机关、决议机关，也不是行政机关，而是专门协商机构，体现了我们国家人大、政府、政协等国家权力架构的主要组成部分的制度设计。
第二，人民政协是统一战线的组织形式，这是人民政协的基本属性。人民政协是统一战线组织与人民民主形式的有机结合，能够充分发扬民主、尊重包容差异。由此决定人民政协具有三大职能，即政治协商、民主监督和参政议政，这三大职能在新中国建立前后就已经明确下来，尽管其内涵尚处于初始阶段，有待丰富。
第三，中国既不实行西方资本主义国家的两党制、多党制，也不实行苏联和东欧社会主义国家的一党制。中国共产党团结民主党派、无党派人士共同创造了人民民主的两种表达方式，即人民代表大会和人民政协。人民政协是在中国土壤中完全内生的一种民主形式，是我国人民民主制度体系的重要组成部分，它的成立是人民民主的一次伟大的实践。
70年的实践证明，人民政协这种具有中国特色的制度安排是我国民主政治的独特优势，是人类民主政治的伟大创造。共产党领导的多党合作和政治协商制度，避免了西方国家政党制的相互倾轧，也避免了一党制缺乏监督的不足。放眼当今世界的各国政党政治，“中国之治”和“西方之乱”形成了鲜明的对照，其中的一个重要原因就是共产党创造了人民民主的两种制度表达方式，这是我国跳出“人亡政息”周期律的制度保障。
进入新时代，我们要以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指针，充分认识人民政协是具有中国特色的制度安排的科学论断，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节，推动政协工作提质增效，聚焦党和国家的中心任务，在建言资政和凝聚共识上双向发力，推动政协制度更加成熟更加定型，凝聚起中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量。
【注释】
[1]马克思、恩格斯：《共产党宣言》，载《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社2012年版，第435页。
[2]马克思、恩格斯：《中央委员会告共产主义者同盟书》，载《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社2012年版，第556页。
[3]恩格斯：《致奥古斯特·倍倍尔》，载《马克思恩格斯全集》（第38卷），人民出版社1972年版，第294页。
[4]列宁：《列宁选集》（第4卷），人民出版社1960年版，第225～226页。
[5]列宁：《列宁论民族殖民地问题的三篇文章》，人民出版社1966年版，第20页。
[6]毛泽东：《在陕甘宁边区参议会的演说》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第809页。
[7]毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第675页。
[8]毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第677页。
[9]毛泽东：《在陕甘宁边区参议会的演说》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第809页。
[10]毛泽东：《论联合政府》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1062页。
[11]许德珩：《许德珩回忆录：为了民主与科学》，中国青年出版社1987年版，第298页。
[12]毛泽东：《目前形势和我们的任务》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1257页。
[13]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中共中央委员会发布纪念“五一”节口号》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第1页。
[14]政协全国委员会办公厅编：《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》（上编），中国文史出版社2009年版，第85页。
[15]政协全国委员会办公厅编：《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》（上编），中国文史出版社2009年版，第77页。
[16]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《我们对于时局的意见》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第6页。
[17]马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第139页。
[18]中国社科院近代史所等编：《孙中山谈民权主义》，载《孙中山全集》（第9卷），中华书局1986年版，第320页。
[19]毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第136页。
[20]［法］卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第87页。
[21]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第17卷），人民出版社1963年版，第358、646页。
[22]马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第98页。
[23]列宁：《国家与革命》，载《列宁全集》（第31卷），人民出版社1985年版，第45页。
[24]《陕甘宁边区简政实施纲要》，1942年12月边区政府第三次政府委员会通过。
[25]毛泽东：《新民主主义论》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第677页。
[26]毛泽东：《论联合政府》，载《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1057页。
[27]毛泽东：《关于目前党的政策中的几个重要问题》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1272页。
[28]中央档案馆编：《中共中央文件选集 （1948年）》（第17册），中共中央党校出版社1992年版，第190页。
[29]毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第135～136页。
[30]毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第135页。
[31]毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》，载《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第136页。
[32]毛泽东：《在中共七届二中全会上的总结》，载《毛泽东文集》（第5卷），人民出版社1996年版，第265页。
[33]毛泽东：《论人民民主专政》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1471页。
[34]毛泽东：《论人民民主专政》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1480页。
[35]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中国人民政治协商会议共同纲领》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第80页。
[36]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第4册），中央文献出版社1993年版，第15页。
[37]毛泽东：《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1436～1437页。
[38]毛泽东：《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》，载《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1991年版，第1437页。
[39]毛泽东：《同绥远负责人的谈话》，载《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第14页。
[40]李维汉：《回忆与研究》（下册），中共党史资料出版社1986年版，第681～682页。
[41]周恩来：《人民政协的五项任务》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第205～206页。
[42]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《关于人民政协的几个问题》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第35页。
[43]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《关于人民政协的几个问题》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第36页。
[44]中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研室编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第41页。
[45]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第52页。
[46]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第52页。
[47]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《加强全国人民的革命大团结》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第47页。
[48]《中华人民共和国万岁》，《人民日报》1949年10月1日。
[49]毛泽东：《关于政协的性质和任务》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第200页。
[50]周恩来：《人民政协的五项任务》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第205～206页。
[51]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中国人民政治协商会议组织法》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第57～58页。
[52]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中国人民政治协商会议共同纲领》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第83页。
[53]《中华人民共和国万岁》，《人民日报》1949年10月1日。
[54]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第4册），中央文献出版社1993年版，第436页。
[55]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第4册），中央文献出版社1993年版，第437页。
[56]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《中华人民共和国宪法》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第177页。
[57]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第211～212页。
[58]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第529～530页。
[59]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第530页。
[60]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第535页。
[61]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第537页。
[62]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第537页。
[63]穆兆勇：《第一届全国人民代表大会实录》，广东人民出版社2006年版，第46页。
[64]毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第4册），中央文献出版社1990年版，第20页。
[65]韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》（第2版），武汉大学出版社2008年版，第170页。
[66]中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研室编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第17页。
[67]毛泽东：《中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议闭幕词》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第121页。
[68]毛泽东：《关于政协的性质和任务的谈话提纲》，载《建国以来毛泽东文稿》（第4册），中央文献出版社1990年版，第633～634页。
[69]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第215页。
[70]毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第743页。
[71]中央档案馆编：《中共中央文件选编》（第18册），中共中央党校出版社1992年版，第70页。
[72]毛泽东：《中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议开幕词》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第116页。
[73]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协全国委员会会议党组活动的方针》，载《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第119页。
[74]毛泽东：《关于政协的性质和任务》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第202页。
[75]李维汉：《回忆与研究》（下册），中共党史资料出版社1986年版，第801～802页。
[76]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第58～93页。
[77]毛泽东：《中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议开幕词》，载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上卷），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第116页。