政协主动模式

近年来，随着党中央对立法协商的不断重视，立法协商也逐渐从人大、政府组织开展的传统模式中发展出了一种新型模式，即政协主动模式。特别是立法协商被写进十八届三中、四中全会的决议之后，各级人民政协更加积极主动地发挥自身功能，开展立法协商工作。

政协主动模式是人民政协根据年度协商计划和需要，主动与政府法制办联系，加强双方合作互动或签订相关合作备忘录，推动地方法律草案或政府规章到人民政协协商，主动组织参加政协的有关单位、界别、专委会和政协委员等，就立法中的有关内容进行立法协商，并将政协委员的修改意见报给政府法制办或人大常委会法工委。

在中央层面上，全国政协于2014年3月组织召开我国国家层面的首次立法协商会，就安全生产法修正问题展开立法协商。在地方层面上，从2000年开始，福建省福州市政协就主动与市人大常委会联系，确立了福州市社法委与福州市人大常委会法工委对口联系制度，推动立法协商。与此同时，福州市政府法制办提出立法项目建议，形成了政协主动，人大与政府积极配合的立法协商局面。湖北省有意识、有组织地开展立法协商也是由湖北省政协主动发起的。2005年6月，湖北黄冈市政协一位常委向湖北省政协提交了对《湖北省道路交通安全条例》的修改意见。湖北省政协把这一情况向湖北省常务副省长作了汇报，受到了高度重视。随后，湖北省政府法制办负责人前来省政协商讨立法协商的具体实施办法，湖北省政协由此推动了立法协商实践在湖北省的全面展开。

政协主动模式改变了立法机构“出题”，政协“答题”，政协只能围绕立法机构给定的立法项目进行立法协商的情况，属于政协主动作为的“自主命题”。在这种模式下，人民政协的职能可以得到最大的发挥，同时由于立法工作具有高度的规范性、制度性与程序性，政协组织立法也有助于提升人民政协自身的规范化、制度化与程序化，从而推动人民政协法治化的进程。

与传统人大立法征求政协意见采取书面的形式不同，人民政协主动模式的立法协商更具有当面性和直接性，有助于问题的提出和意见的接受，比书面形式更加符合“协商”一词的本义。同时，相比于人大会议而言，人民政协组织的立法协商不受会期限制，会议组织灵活便捷，议题设定也较具针对性，能够随时就特定的问题展开立法协商，及时有效地回应社会突发或重大的问题。

除了以上三种模式之外，还有人民团体主动提议立法协商的情况。这种模式主要是人民团体在制定相关法规条例草案的过程中，先是人民政协听取意见建议，然后再把法规条例草案提交给人大审议。不过，这种案例并不多见。^[29]

以上三种模式在不同层面上都有其不可替代的功用。“但不同的协商类型所具有的共同特征就是能够保证立法过程吸纳多方意见、谋取最大共识，也可以提高政治意见表达的合理性，并将意见共识有效地转化为法律的目标价值，实现民主立法与科学立法的有机统一。”^[30]笔者认为，要真正实现上述目标，必须遵循以下原则：坚持党委对立法协商的领导权，保障人大或政府在立法协商中的最终立法权，尊重政协在立法协商中的平等建议权。首先，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治和人民政协事业发展进步的根本保证，无论人民政协参与立法协商的哪种模式，都要在党委的统一领导之下，根据党委制定的年度协商计划积极、稳妥地开展，而不能脱离党委领导制定的年度协商计划而单独进行人民政协参与立法协商活动。其次，人大及其常委会和政府是我国宪法和法律确定的立法机构，决定着它们在立法协商中具有立法决定权，政协参与立法协商时，应当注意把握好行使立法协商工作的界限，不应当侵犯和妨碍立法权的正当行使，更不可将立法建议权替代立法机构的立法决定权。最后，立法协商是政协的重要职能，立法机构对政协提出的立法意见和建议不能“束之高阁”、“充耳不闻”或“只听不取”，同时还要对采取情况作出反馈和说明，尤其是“当立法机关的立法意见和政协立法协商意见出现严重分歧的时候，立法机关不宜按照自己的意见强行决定出台有关立法”，^[31]以体现立法机构对政协履行立法协商职能的尊重。

总之，党委要发挥立法协商中的领导作用，人大要发挥立法协商中的民主立法作用，政协要发挥立法协商中的参政议政作用，三方的作用要体现在统一立法协商制度之中。