人民政协是立法协商的重要平台

习近平总书记多次强调人民政协要着力搭建协商平台。中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确提出人民政协“是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排”。^[10]人民政协作为由各党派、团体和各族各界的代表人士组成的专门的协商机构，其本身不是立法协商主体，而是一个协商平台。

人民政协参与立法协商，不是作为一个单位或一个方面同立法机关或行政机关对等协商，也不是介入立法过程干预立法，而是搭建广阔的立法协商平台，组织参加政协的各党派、各团体和各族各界人士召开会议，就具体法律法规进行广泛协商和充分讨论，并对立法的相关问题为立法机构提供高质量、高水平的意见和建议。人民政协参与立法协商实质上是一种“政治参与”和“民主程序”，而非拥有立法权的“法律参与”和立法法规定的“法律程序”。^[11]与此同时，人民政协参与立法协商又不同于以往立法机关以召开座谈会等形式向政协委员征求意见的做法，而是政协作为立法协商的组织者和推动者，以一定组织形式实现的，带有一定制度化和组织化的特性。

人民政协既不是权力机关，也不是决策机构的性质决定了人民政协参与立法协商过程中，既要积极大胆工作，又要树立科学态度，恰当地处理好几个关系，做到到位而不越位。“一是政协立法协商具有建议性，不具有决定性。二是政协立法协商具有建设性，不具有制约性。三是政协立法协商具有参考性，不具有执行性”。^[12]即人们通常所说的“献策不决策，立论不立法，参政不行政”。人民政协参与立法协商就是让政协委员利用政协平台，提出有价值、有分量、有见地的意见和建议，为立法机关提供参考。至于意见是否采纳、吸收则取决于立法机关的权衡。因此，要充分发挥人民政协作为立法协商平台作用，提高人民政协参与立法协商的效能，“关键是在增强意见和建议的科学性、合理性、可行性上下功夫，为立法机关充分吸纳创造条件，而不是增强意见和建议的约束力、强制性，更不能把立法协商过程等同于法律形成过程。”^[13]