（1898—1949年）中国现代大学制度的初创与发展
中国现代大学诞生于19世纪末期，是在“西学东渐”的历史大潮中清末新政的产物。中国现代意义上的大学萌生于1840年鸦片战争以后，正式启动于1898年的戊戌变法和京师大学堂的设立。1898年在京师同文馆基础上设立的“京师大学堂”，是北京大学的前身，作为中国最早建立的真正意义上的公立大学，标志着中国现代大学教育的开始，具有划时代意义。清末的中国现代大学制度，是由封建专制的清政府出于维护自身统治、救亡图存的现实需要，以“中体西用”为指导思想被迫引入的。清末时期的中国大学突出的特征就是政治与教育的高度统一，使得政府与大学之间缺乏明晰的权力边界，政府替代大学成为现代大学制度建设的主体。可见，中国大学与西方大学“貌合神离”。大学不过是服务政治需要和国家目标的“工具”，“不以学问为目的而以学问为手段”[2]。以培养“忠君尊孔，兼通西学的封建官僚”为目标的清末大学，只能是国家政府强权的附庸和工具，而不可能享有西方现代大学的“学术自治”权利。虽然实现了中国现代大学从无到有的历史性跨越，但由于当时政府任意突破自身边界，主导清末大学的办学思想和管理原则仍具有浓厚的封建专制特征。正如学者孔垂谦所言，清末的中国现代大学制度有形无神，学术有名无实[3]。
我国真正具有自主权和学术自由精神的现代大学建立在民国初期，尤其是在20世纪20年代前后。当时大批从欧美国家留学回国的著名教育家开始执掌大学，如1917年蔡元培始任北京大学校长，1919年张伯苓任南开大学校长、郭秉文任东南大学校长，1921年邓萃英任厦门大学校长、叶恭绰任交通大学校长。他们开始将西方“大学自治”“教授治校”的现代大学办学理念移植到中国，直接影响了中国大学变革的方向和具体的实践，推进了我国高等教育的进程。回顾中国大学的发展史，早在20世纪上半叶，蔡元培、梅贻琦、罗家伦等文化精英为把现代大学制度引入中国，呕心沥血，在短期内使我国的大学达到了与世界大学同步的水平。这一时期，国家政府对大学控制较弱，政治与教育的相对分离使政府与大学之间的权力边界明晰。其主要特征有两个。一是政府与大学之间的关系得到法律保障。民国时期，国家先后制定了1913年的“壬子癸丑学制”和1922年“壬戌学制”，1929年制定了《大学规程》《大学组织法》，并于1934年修订了《大学组织法》，进一步明确了政府与大学之间的权力边界，也为大学教育改革提供法律保障。二是国家尊重大学自治和学术自由的精神和行为，发挥大学自身在建设现代大学制度中的主体地位。国民政府国立大学实行董事会制度，校长、评议会与教授会三者分工负责，共同构成了大学内部管理制度，学校事务由董事会依大学章程自主决定和管理。在这样的制度环境下，大学制度建设成就斐然，其突出表现为北京大学的教育改革与西南联大的学术成就，两者都在我国教育史上具有极高的历史地位。蔡元培领导的北京大学的教育改革赋予中国大学以真正的现代内涵，推动了中国大学的现代转型；战火纷飞中的西南联大其辉煌的学术成就至今仍令人津津乐道。民国时期的中国现代大学成功实践证明，现代大学作为学术组织之一，之所以能成为培养学术人才、促进学术发展的“重镇”，关键在于满足大学学术个性发展需求和有利于弘扬大学学术精神的现代大学制度的建立，而这一切得益于政府与大学之间的权力边界明晰。正是由于政府权力边界的明确，大学知识之花才开得绚丽多彩。这恰如学者孔垂谦所言，民国的中国现代大学制度：形神兼备，学术繁荣[4]。具体表征如下。
第一，政校分开的早期实践。民国时期，中国大学的发展可以分为两个阶段，前一阶段是1911—1927年的军阀割据时期，后一阶段是1927—1949年国民党统治时期。学者许美德认为，民国时期中国才真正致力于建立一种具有自治权和学术自由精神的现代大学。就大学和政府之间的关系来说，两个阶段各具特色。1895年、1896年和1898年分别成立的天津中西学堂、上海南洋工学和京师大学堂被认为是中国现代大学的雏形，而真正实现由传统大学向现代大学转换的主要标志是蔡元培1912年主掌教育部，颁布《大学令》以及对北京大学的现代性改造。这一时期是中国高等教育发展模式的多元化探索时期，经历了由取道日本到借鉴苏联再到模仿美国的过程。就此，蔡元培1930年曾说：“吾国今日之大学，乃直取欧洲大学之制而模仿之，并不自古之太学演化而成也。”[5]这一时期，对于“教育独立”的价值理念，大学通过内部的制度设置得到保障，而政府依然恪守这一传统。大学和政府之间的关系是一种良性有序的发展。1927—1929年，蔡元培仿照法国的高等教育体制，建立大学院及其大学区制，本意是保障“教育独立”，但这种改革犹如昙花一现，很快失败。其原因主要在于这种做法与政府试图加强对教育领域的控制格格不入。20世纪30—40年代，政府相继颁布了《大学组织法》《大学规程》等规章制度。这些制度虽然促进了大学管理的制度化，但同时政府加强了对高等教育的控制，大学自由程度急剧减弱，如取消董事会、改评议会为校务会等。这一时期，一批重要大学因抗战而西迁并组建临时大学，如西南联合大学，其制度建设和人才培养被誉为中国高等教育史上的奇迹。在奇迹的背后，我们会看到一批具有教育家精神的大学校长和教授群体，对“教育独立”精神的坚定践行。此外，欧美各类教会在我国设立的教会大学，对现代中国教育现代化发挥了重要作用；特别是强调“学以致用”、坚持“教育同生产实践相结合，为抗战和边区政治经济文化服务”的解放区大学，形成了与政治体制互动的有效模式，这对20世纪后半叶我国高等教育的发展产生了深远影响。
第二，从“教育独立”到“大学自治”。如果说大学和政府是构建现代高等教育体系的两大主体，那么，对“教育独立”的捍卫和对大学“办学自主权”的吁求，是贯穿于20世纪始终的两个高等教育思潮。1898年具有划时代意义的京师大学堂，是在甲午战争的又一次失败和激烈的政治斗争后设立的，从本质上说，这是中国传统文化和西方先进文化较量后，代表中国清朝晚期政府的很多仁人志士不得不看到西方制度的力量，不得不承认西方文化先进性的表现，进而清朝晚期政府在仿效学习和嫁接西方现代大学制度方面也迈出了非常伟大的一步，这是晚期清朝政府上下自兴洋务运动后的一项重大的制度突破。尽管是在学习仿效西方先进制度和文化的前提之下做出的自强救国的举措，但是对于沉睡并封闭了数千年的中国来说，迈出如此伟大的步伐却是一次重大的突破。之所以说是一次重大突破，是因为这种对参照范本的把握是一种“嫁接式对接”，即中国现代大学保留原有的大部分合理的大学组织管理体系，通过内部提议、局部改进、管理重组等方法，从大学内部酝酿出合适的方案补充和改进大学的管理制度的行动。“嫁接式对接”的优势首先是针对性强、改革风险小。由于主要是对大学原有的制度进行局部改进，因此传统的大部分人对改进能有较充分的理解，对需要改进之处、改进后的成效、改革带来的风险控制及改革后发展潜力等方面都能有相对比较客观、准确的认识，进而对大部分教职工的激励性更佳。如此，历经近千年变革的西方大学制度，对中国大学发展有不可或缺的向导性因素，即学术自由和大学自治的观念，通过蔡元培等卓越知识分子的理论倡导和身体力行，才能第一次较全面地被国人所认识与接受。如同蔡元培所说，他多次谈到自己亲手制定的《大学令》中许多内容是“仿德国大学制”。模仿不是移植而是嫁接。这些外来的制度和知识体系，既从制度突破方面提供可借鉴的资源，又在思想、学理方面改变了中国传统中消极思想积淀，铸就急剧趋新的现代大学结构。1922年3月，蔡元培发表《教育独立议》，提出教育要独立于政党、独立于宗教，实现经费独立、行政独立、思想独立、内容独立。他主张仿行外国的大学区制，实施超然独立的教育体制。“教育独立”思潮的核心，是仿效西方“学术自由，大学自治”模式，力主教育摆脱来自政治的、宗教的种种牵扰，从人类知识传承、文化创新、社会发展“终极关怀”高度，实现独立运行，为中华文明的复兴奠定坚实的文化基础。教育经费问题是“教育独立”思潮的直接成因。据1919年北京政府的中央预算，军费支出达42%，教育经费竟不及1%，许多学校处境窘迫，难以为继，教育经费独立运动应时而起。此后，争取教育经费的努力一直在继续。进入20世纪30年代，蔡元培倡导的大学区制失败，全国实现了形式上的统一，政府的教育经费逐步得到保证，教育界步入一个比较稳定的时期，“教育独立”的呼声亦日渐式微。有研究者认为，20世纪上半叶的“教育独立”思潮，是中国大学初创时期按照“世界大学通例”进行的试验，其自由化主旨与当时政权趋势格格不入，势必难以长久，也难以真正付诸实施。
第三，学术自由与教授治校。“教育独立”诉求在高等教育领域的集中体现，便是“大学自治”，而支撑“大学自治”的是“学术自由”的价值观和“教授治校”的大学治理结构。1912年1月至8月，蔡元培担任中华民国第一任教育总长。他提出：“教育事业当完全交与教育家，保有独立之资格。”为此，他起草了民国第一个《大学令》，规定大学设两级决策机构，保障教授治校的施行，一是在各个学科（学院）设立教授会，决定学科（学院）的课程等事务；二是在学校层面设立评议会，决定学校规章制度和大政方针。《大学令》是中国历史上争取教授治校的第一个成果。1917年1月，蔡元培就任北京大学校长，进一步明确了教授会和评议会的职责。但他不久后辞职，教授会和评议会的作用发挥并不理想。1919年6月15日蔡元培在辞去北京大学校长的“宣言”中说，“思想自由，是世界大学的通例。北京大学，向来受旧思想的拘束，是很不自由的。我进去了，想稍稍开点风气，请了几个比较有点新思想的人，提倡点新的学理，发布点新的印刷品，用世界的新思想来比较，用我的理想来批评，还算是半新的。在新的一方面偶有点儿沾沾自喜的，我还觉得好笑。哪知道旧的一方面，看了这点半新的，就算‘洪水猛兽’一样了。世界哪有这种不自由的大学吗？还要我去充这种大学的校长吗？”五四运动后蔡元培重返北京大学就任校长，直至1923年离开北大。除了高擎“思想自由”的旗帜外，他对教授治校、民主管理进行了精心的制度设计。在教授会和评议会制度基础上，蔡元培建立行政会议制度，规定成立预算、审计、聘任、入学考试等十一个专门委员会，由教师担任委员，校长提名，评议会批准，委员长必须是教授，由校长选任。专门委员会委员长和教务长、总务长、校长共同组成行政会议，作为学校日常事务的管理机构。校长为全校最高学术领导和行政领导；评议会为全校最高权力和立法机构，校长通过主持评议会来实施领导；教授会及教务处讨论并执行学术和教学事务；行政会议及总务处讨论并执行行政事务。与北大管理制度一并载入史册的，还有东南大学的管理制度。那时，北京大学和东南大学一北一南，共同构成中国近代大学发展史上的“双骄”。如果说北京大学是以德国大学为蓝本建立起来的，那么东南大学就是以美国大学为蓝本建立起来的。两者对大学职能的理解和内部治理结构设计方面稍有差异，但对“教授治校、学术自由”的根本理念并无二致。1924年，北洋政府教育部重新制定并颁布了《国立大学条例》，以法令的形式肯定和继承了北京大学以及东南大学的改革经验，并对国立大学内部组织制度做了新的规定。1929年，政府颁布《大学组织法》，根据这个法令，北京大学改行“校长治校”方针，用行政领导占多数的校务会议取代了评议会——就教授治校而言，这不得不说是一种退步。
总之，中国现代大学的发展模式，既不是民国时代的这批知识分子一厢情愿地学习西方大学而决定的，也不是这批知识分子一意孤行独自决定的，而是在跟西方大学制度文化进行漫长的、艰难的博弈和互动中，在一个相互制约的文化与权力框架中逐步形成的。于是，实现了中国现代大学制度的巨大突破，身处政治失序环境中，清晰地架构了现代大学运转体系，在大学目标上，以“教授高深学问、养成硕学闳材、应国家需要”为目标；在组织结构上，建立起以学术权力引领的大学分权的内部管理结构；在学科专业设置上，设置了多样化的专业学科；在指导思想上，以“思想自由，兼容并包”为大学发展的文化指导思想；在引领社会上，关注国家民族命运，成为创造、传授、传播高深专门知识的国家民族最高文化机构，塑造了大学文化新陈代谢的力量，有力地推动了中国大学的发展，进而关涉到整个中国社会的现代化转型。
1898—1949年这个阶段，中国现代国家建构的核心特征是传统帝制崩溃和现代国家的萌生。中国先后通过学习和模仿日本、欧洲和美国，经历了君主立宪制国家（清朝末年）、资产阶级民主共和国（辛亥革命至北洋军阀时期）和威权独裁国家（南京国民政府时期）的曲折实践，在实验现代国家治理模式、推进民族国家的独立统一、组建系统完善的行政机构以及推进有利于现代化的经济与社会政策等方面均进行了有益的探索与实践。在这一国家建构的政治背景下，中国的大学即便是在经历军阀割据、民族冲突、国内战争这种波折动荡、错综复杂的政治历史环境下，也充满韧性地开展了公办和民办大学的组建、大学学制的建立和完善、行政管理的建构与规范、大学精神的培育与延续等卓有成效的探索与实践，表现出倔强而旺盛的生命力。从国家与社会关系的角度看，这一时期的突出问题是国家与社会的疏离，国家不能对社会进行有效整合和管控。然而，颇具戏剧性的是，大学恰恰又在这种“弱国家”的空隙下赢得了自治发展的时空机遇。这种“夹缝求生”的突出表现就是中国大学在数量增长和规模扩大的同时，在多种政治制度和文化生态的竞争中培育和形成了多元化的发展生态，延续和发展了西方大学的制度框架、精神气质与文化品格，谱写了中国大学制度建设的华彩乐章。