以“同生互构”为结构特征的制度模式
1898年清末戊戌变法的启动和京师大学堂的成立，本身就标志着中国现代国家建构和现代大学的共同开端。而京师大学堂作为戊戌变法的产物和唯一保留成果也成为中国现代国家与现代大学“同生互构”历史的经典象征。中国现代国家建构与现代大学制度几乎同步启动，几千年来教育作为政治教化工具的历史传统和近百年来国家面临后发赶超的特殊使命都为国家权力嵌入大学治理提供了合法性依据和更为充足的动力。一方面是国家权力对大学的外部渗透进而形成对大学治理空间、结构、制度和生态的全方位塑造甚至同构；另一方面则是大学因其独特的组织特性、使命任务和精神文化又对国家权力的干预形成独具特色的内在抵制与抗争。
中国大学与国家的先天依附关系导致了中国大学制度的发展与国家具有不可分割的内在联系，这也是近多年来大学被批评“行政化”的原生基础，即大学从一开始产生就不是作为一种独立于国家的社会组织而存在的，而是一种国家在特定历史阶段为了特定需要而设立的一种学习组织，在很长时期内也等同于一种国家附属机构。从学校的制度建构来说，国家意志的全面渗透成为这种组织机构存在与发展的必然，这种渗透突出体现在大学治理结构依存于国体政治与社会发展的关系，有学者把它称之为大学与国家的“同生互构”模式。[20]所谓“同生互构”，首先是国家与大学关系的“同生”，并由制度根基的“同生”导致的组织功能的干预与规制。“现代大学与现代国家的适度关系应该是怎样的，国家权力进入大学这一领地的合法性与动力源是什么，当国家与社会不可避免地在大学治理这个节点交汇之时，它们是冲突还是合作，各自的优势与边界在哪里。”[21]这些问题是建设现代大学制度不可回避的核心问题。从始源上来说，自阶级社会以来中国传统社会就肇始于集权统一的国家政权，长期的封建土地经济所有制使得商品经济的发展缺少内生的力量与外生的空间，因而相对于国家政权而言，中国社会组织的力量一直处于相对弱势的地位，国家对大学的控制与影响始终处于优势地位。从现代大学发展的历史来看，“苏联模式”和“革命教育模式”都是国家直接干预大学制度的产物，大学处于大一统的国家计划经济制度的程序序列。而“欧美模式”的出现是一个特殊的阶段，这是在当时国家经历军阀割据、民族战争、政权动荡的社会背景下，大学获取了“夹缝”中求生的生长空间，发展了以学习和借鉴西方教育为主的制度框架和精神文化。进入21世纪以来，“建构现代大学制度”之所以成为中国大学一个突出的诉求，就是因为改革开放以后社会主义市场经济的发展，与长期以来国家干预大学的制度以及大学自身发展的诉求成为了一个“集结点”，现存的大学制度已经严重不能适应高等教育发展的需求，出现了很多难以解决的矛盾和问题，必须变革以寻出路。百余年历史的演进，中国大学制度实际上已融合了不同阶段发展的多元要素，但国家主导始终是最显性的特征。
其次，就治理结构而言，“互构”指的是国家政体制度与大学治理系统的“形塑”与“互动”。一方面，国家的政党、权力、制度通过对大学组织机构的渗透、复制、植入等直接干预和规制着大学的治理框架，另一方面，大学在传递、贯彻、运行和发展国家意志行为的同时，也通过自身的组织目标和组织文化形成自己的作用力，维护、支持或对抗、抵御着国家机器。从中国的情况来看，中华人民共和国成立之后中国大学治理制度的最大特色是以“单位制”建构的控制系统，这是中国大学不同于西方大学学术组织的显著区别。“单位制”的特色在于：任何一所大学组织都作为一个“小而全”的社会组织单位，包含有作为一个国家机构的党、政、工、团的整套建制制度，其治理结构的基本模式通过党委领导下的校长负责制、教职工代表大会、学术委员会等管理方式，加强大学的政党领导、校务行政及学术事务管理，以此保障国家对大学政党权力、行政权力、民主权力、学术权力的实施。在这样的治理结构中，大学不仅是从事学术生产的组织，更是作为国家宏观管理机制中的基层单位，师生作为一个庞大的工作、生活、学习共同体，其学习或从业、政治与文化、工作和生活、升职与发展、薪酬与福利等方方面面都是与“单位”有丝丝不断的联系。从组织机制上而言，这样的制度安排不是单纯按照大学学术活动规律的机制设计，但却有利于组织要素的控制与调配，在很大程度上保证了大学治理目标的达成。中国的大学在单位体制下，具有鲜明的制度特征。如大学以公立为主，经费主要由政府拨付，缺少自主权，校长由政府任命，员工多为终身制，福利待遇上多是平均主义，大学拥有自己的附属学校、校办企业、医院、食堂，学校本身以及学校领导具有相应的行政级别等。单位制度下，西方式的大学在中国已经变得面目全非。从组织形式上看，它也许还有着西方大学的样子，但实质上则已是迥异的两种机构。正如涂尔干当年所言：似乎很难想象，一种制度能够在它的历史进程中，完全去除自身形成之初如此彻底地包含的那一点内在特征[22]。在它发展的进程中，这种制度已经完全改变了它的性质，已经变成完全不同的一种实体，它与以前的自己所具有的唯一共同之处只是它的名称，所以这个名称或标签具有误导性，因为它涵盖了两组完全不同的现象。从中国历史演进来看，一方面，现代大学的功能扩展与价值突显，特别是中国作为后发赶超型国家的现实需求和中国特殊的政治体制、历史和文化传统，共同决定了政党—国家对中国大学治理的积极干预和深度介入；另一方面，大学作为学术组织的特性，以及庞大的大学体系和急切的发展需求又迫使不能包揽大学发展任务的政党—国家逐步让渡部分空间，赋予社会对于大学改革和发展的参与。百余年的“同生互构”，使中国现代国家与现代大学呈现出一幅包含国家建构与社会成长、国家强势与社会弱化、国家与社会互动的复杂历史画卷。
再次，制度嵌入与组织同构。由于政府在大学产生发展中起着主导作用，使得中国大学有着典型的“政府控制型”特征。即使是在大学自治程度相对较高的民国时期，国民政府仍对大学的课程、教学和学术进行全面干涉。中华人民共和国成立后，在高度集权的计划经济体制下，大学成为受政府计划严格控制的“单位”，其内部管理制度与政府管理体制高度拟合，这种强大的历史惯性一直持续至今。比如，在人事管理方面，公办大学人事制度与官僚体系深度对接，行政人员一度以“国家干部”身份主导着大学内部管理工作。参照党政机关领导干部职级，行政人员被赋予了副部级、正厅级等行政级别，一些研究机构负责人等同样被赋予了相应的行政级别。校长、副校长等校级领导的任命基本上由上级党委负责，师生及其他利益相关者几乎没有发言权。在组织架构方面，除学术组织外，大学还成立了不同层级的党组织，设置了党委办公室、组织部、宣传部、统战部等党务部门和校长办公室、教务处、科技处、财务处、人事处、保卫处、后勤处等行政部门，建立了工会、团委等社群组织，形成了与党政机关近乎对应的组织体系。大学组织几乎成为上级党政机关的“附属机构”或“延伸机构”，呈现出明显的官僚化特征。
进言之，从大学的发展过程看，我国现代大学非但没有摆脱“政府建构论”的生成逻辑，反而日益强化了政府在现代大学运行中的决定性作用。政府力量不仅规定和控制着大学的外部“利益—权力”关系结构，而且还将它的决定性影响渗透和延伸至大学内部运行的方方面面，大学完全成为国家的大学、政府的大学，而不是学生、学者、学术的大学。百余年来，尽管大学的外部环境不断变换，内部的组织机构与人员也在发生或隐或显的变化，但是大学及其制度的价值性质基本上没有发生实质性的改变。如前所述，我国早期现代大学大都是政府迫于当时严峻的形势被动创办的，政府力量在大学创办过程中发挥了决定性的作用。虽然20世纪20—30年代，我国现代大学迎来了短暂的学术繁荣，大学的学术价值得到了一定程度的彰显，但这主要是因为当时频繁的战乱使得政府无暇顾及教育事务，从而在相当程度上给予了大学空前宽松的办学环境，而不是政府自觉尊重学术逻辑的结果。民国后期，随着“党化教育”和“训导教育”模式的普遍推行，大学及其制度的政治价值属性得到了前所未有的重视和张扬，大学因此成为高度政治化的组织机构，其学术价值属性则被遮蔽了。中华人民共和国成立后，基于当时复杂的国际国内形势，中央政府对所有社会组织包括大学组织进行公有化、政治化和行政化改造，大学完全成为政府的附属机构，按照政府组织的逻辑运转，大学制度成为政府行政科层组织制度的逻辑延伸，其行政价值属性得到了极大的释放。改革开放以来，随着高等教育管理体制改革的深入推进以及社会主义市场经济体制的逐步建立，我国大学的外部制度环境发生了翻天覆地的变化，市场机制开始成为影响大学办学的重要力量，大学制度的经济价值属性也开始为人们所认识和关注。尽管如此，但由于社会主义市场经济体制发育的不完善性以及政府仍然掌控着对于大学来说生死攸关的高等教育办学资源，因此大学依旧没有脱离政府行政逻辑的框架，基本上还是按照政府行政指令的要求办学。尽管在我国现代大学制度化进程中，政府以及大学在进行制度层面的改革和探索，特别是改革开放以后，有关大学制度改革的浪潮此起彼伏，取得了诸多有益成果。但是，由于功利主义和技术主义思想的长期主导，我国大学的制度建设仅仅局限于制度形式的建设和完善，忽视了对制度本质的理性探问，从而使得大学制度的技术性与价值性二元对立，陷入了形式化、技术化的改革误区。我国现代大学制度的合法性广受质疑，存在相当多的问题，受到学术界内外诸多人士的抨击。概括起来，目前我国大学制度存在的主要问题有：一是大学的主体地位还没有完全建立起来，大学依然从属于党和政府的直接领导和控制之下；二是大学依然是一个官本位体系，官僚体制从根本上制约着大学的功能性活动；三是大学的办学仍然按计划体制运行，教育教学、科学研究和社会服务并没有真正形成自身发展的逻辑与机制；四是在与社会的复杂联系中，大学的定位模糊，大学功能的泛化现象越来越严重；五是大学没有形成自身成熟的独特的精神和文化传统。[23]