实践探索：建立和完善中国特色现代大学制度的基础
建立和完善中国特色现代大学制度要有充分的实践探索。大学制度是在大学建立和发展的实践中产生和发展的，研究大学制度的目的是指导办学实践，离开了实践，我们关于大学制度的一切讨论都将变得毫无意义。提倡实践探索意味着建设我国现代大学制度不单单是顶层制度设计，而是要关注在现实中可行性的“逻辑”。教育实践不是一种纯粹理性活动的过程，它有其自身独特的逻辑。“教育实践，如同人类的其他实践，像科学研究等等一样，是一列‘自带轨道的火车’，不断地按照自己的方向而非编制好的列车运行图驶向下一个站点。”[36]构建中国特色现代大学制度其关键点是在国家顶层设计的指导下，大学根据自己的特点，自主探索学校制度建设问题，共同为完善中国特色现代大学制度寻找路径和积累经验。
（一）试点改革凸显实践性特征
《教育规划纲要》关于建立中国特色现代大学制度采取试点先行的方式推进。高等教育试点改革并不是政府或高校的“一厢情愿”或“突发奇想”，而是有较为现实的实践基础和制度创新需求。所谓的实践基础因为近些年建设中国现代大学制度在区域和学校层面都在探索，积累了一定的经验。实在说，中国大学制度创新需求主要是来自政府、高校的需求，也有来自社会的或学生的需求，这些需求在不同时期往往表现出不同的力量“配比”，进而转化为不同时期高等教育改革任务，以及与此相适应的高等教育制度创新动力。通过试点改革，旨在局部范围内创设空间获得制度突破，实现改革预期，然后由制度的量变达到局部或整体的制度质变。试点高校内部制度变革，更多的不是采用自上而下突变性的制度改革方式，而采取的是从高校内部的某些院系或项目的改革作为学校制度创新试点，然后不断积累经验并逐渐推广到其他院系，以点带面全面铺开。当然，由于不同时期改革试点的任务不同，起主导作用的制度创新主体不同，所以高等教育改革试点的制度创新模式也有所区别。从实践来看，大致可以分为政府主导的改革试点和由高校主导的改革试点。政府主导的改革试点实行自上而下的制度创新，由政府通过政策、法律和命令强制推行。由于政府是制度创新的主角，所以政府一旦下决心，必定能在较短时间内启动改革进程，试点单位也由于有政府政策的强力支持而在很大程度上减少改革的阻力与风险。实际上，我国高等教育改革试点大都是由政府主导，政府通过制定教育改革政策，以“通知”“意见”“办法”等形式发布改革指令，高校群起响应，在这种背景下，高校与政府的改革目标的脱节或不一致现象时有发生。之所以如此，一是因为教育行政部门近乎垄断了对高等教育制度进行变革的权力，拥有充裕的处理高等教育制度变革的信息和专业知识；[37]二是因为高校习惯于听从政府指令，缺乏自主办学的意识和能力，也就不可能有自主制度创新的强烈需求。近年来，随着高等教育管理体制改革的深化以及高校办学主体地位的确立，高校自主制度创新的热情不断高涨；同时，为应对高校之间的激烈竞争以及高校自身发展，尤其是人才培养过程面临的一些实际问题，高校逐渐成为推进试点改革或制度创新的主体或自觉发起者。这类改革试点以高校“自我约束、自我发展”为主要目标诉求，避免了政府强制推行的行政性特征，改革成果也容易得到其他高校的效仿。值得指出的是，随着高等教育在地方政府竞争以及区域经济发展中地位的彰显，地方政府尤其是省级政府逐渐成为推动高等教育试点改革和制度创新的重要角色，从而改变了长期以来主要以中央政府为主体的制度创新模式，“使得自下而上的制度创新成为可能”。同时，“地方政府在高等教育发展领域的竞争，带来了地方政府在高等教育发展模式上的创新”[38]。可见，高等教育发展利益主体的多元化，催生了制度创新的多元主体。尽管利益相关者各自的利益诉求不尽相同，但都希望通过高等教育改革与制度创新提高教育质量和人才培养质量。特别是以贯彻和实施《教育规划纲要》为契机，我国高等教育改革试点及其制度创新呈现出一些新的特征。
第一，自上而下与自下而上相结合的制度创新模式开始形成。虽然高等教育改革试点还带有比较明显的中央政府指令性和政策性倾向，但高校的积极性和主动性明显增强，形成了上下互动的制度创新模式。从程序看，“中国特色现代大学制度”的试点地区、试点单位的遴选就经过教育部门、相关管理部门、专家组成的综合评审组与申报高校之间的“三上三下”，按照“自愿申报、专家评审、协商论证、综合平衡、统一部署”的原则确定的。五年来试点学校对现代大学制度的探索为现代大学制度改革积累了有益经验，并与主管部门建立了上下沟通协调机制，教育部政策法规司作为现代大学制度试点项目的主管部门，2010年12月会同有关部门召开试点工作启动部署会议，其后又分别于2011年、2012年、2013年召开现代大学制度研讨会，章程建设研讨会、阶段总结会等，有步骤、有重点地对试点学校的工作进行沟通、引导和推进。
第二，重视多元主体参与现代大学制度创新。建设现代大学制度从议题经决策转换为政策之后，因利益相关者的观点与思路互有差异，出现了多元主体的角力，形成了多元力量的共振。除中央政府和高校两个制度创新的主体之外，其他利益相关者也积极参与到高等教育改革试点的设计与实施中来。[39]一是地方政府（省级政府）统筹本地区高等教育发展的自觉性、主动性逐渐增强，出现了中央与地方之间的共振。目前中国的高等教育管理体制是中央政府宏观指导、省级地方政府全面统筹、高等院校面向社会依法自主办学。通过体制改革，中央政府（主要以教育部为职能机构）被要求逐渐从事无巨细的微观指令转向旨在调控发展方向的宏观指导，不过它仍然掌握推动变革的主导权，同时省级地方政府的高等教育管理权得到扩大。二是学术权力与行政权力的共振。从已有文献看，学术界对于现代大学制度的研究，最早开始于1995年，盛行于2000年之后。正是借助学术界长期且声势渐大的事前鼓动和全程参与（包括学术阐释、政策咨询及作为公共知识分子的评论），建设和完善大学制度的构想最终才有可能在《高等教育法》中得到重视，并在《教育规划纲要》中得到明确规定；正是借助不同学科的学者们的共同努力，在学校层次上逐渐有了校务委员会等决策—咨询机构的探索与组建，在院系层次上逐渐有了教授委员会的重建与流行。对于建设现代大学制度，中国学术界逐渐展示了他们的激情与耐心。三是社会舆论与公共权力之间的共振。社会舆论日益活跃，特别是网络问政、网络问责快速流行，从而推进了社会的民主化进程，也为建设现代大学制度注入了强大的动力。一方面是社会公众越来越习惯于借助网络等媒介表达对大学及高等教育事业的关心，另一方面是政府、高校对网络等媒介力量有意的借重，在建设现代大学制度方面，社会舆论与公共权力（包括政府公共权力，也包括大学所掌握的准公共权力）之间的共振日益明显。
（二）试点改革对高等教育发展的推动走向
现代大学制度试点扮演着制度改革先行者的角色，改革就难免失败或失误，也难免遭遇阻碍或消极因素的干扰。本质而言，改革试点不是目的，而只是全面推进高等教育改革的手段。那么，如何合理规制高等教育改革试点、规避高等教育改革风险和负面效应，是决定改革试点成败以及在更大范围内顺利推进高等教育改革的关键。
第一，打破高等教育体制改革的“体制性约束”。一方面，试点改革为高等教育体制改革、建设现代大学制度预设了广阔空间；另一方面，高等教育体制改革又要受到现行的行政体制和高等教育管理体制框架的约束，不允许在现行的体制框架外擅自行动。从各地出台的许多改革措施来看，往往超出了现行体制框架的规定，表现出某种无序甚至“非法”的特征，这在某种程度上显示出改革理念与现实体制的冲突，以及高等教育体制改革所遭遇到的现行体制制约的尴尬。分析改革背景，当前我国高等教育体制改革是在“去行政化”步履维艰的制度环境下进行的。高等教育体制改革可以有两种路径：一是把高等教育体制改革限定在既定的体制框架内，排除任何超出框架的改革措施，实际上这只能是“零敲碎打式”的改革，很难出现系统的制度创新；二是突破现行制度框架，进行“伤筋动骨式”的改革。实际上，在这两种二元对立的路径之外还有“第三条道路”，就是开辟高等教育体制改革的试点“特区”，这一方面可以打破现行体制框架的束缚，给予试点地区和试点高校更多的办学自主权，赋予“非法”改革以合法性，另一方面政府仍然需要加强对改革试点的指导和监督，并将试点改革纳入整体改革规划之中。
第二，建立多元利益主体之间的责任协同机制。试点改革使我国高等教育改革开始超越单纯的自上而下由中央政府主导的制度创新模式，尤其是高等教育体制改革试点已经成为上下联动、多元利益主体参与的系统工程，实质是教育行政部门、地方政府、高等学校、教师和学生、社会以及用人单位之间利益博弈的过程。高校和地方政府争取自身权益的积极性不断提高，同时不断推动政府主管部门放权，要求给予高校或地方政府更多的办学自主权；社会或用人单位出于自身利益考虑，开始自觉参与高等教育改革或人才培养过程；高校内部基层学术组织或广大师生也希望有更多的参与决策以及维护自身权利的机会。在这种背景下，如何在保障利益相关者权益的同时，建立必要的责任约束和利益驱动机制，是高等教育改革试点能否取得成效的关键。从改革试点的未来目标来看，国家教育行政部门要切实下放办学权力，切实转变职能，由控制和管理向服务和协调角色转变，地方政府要切实发挥对所属区域高等教育改革的统筹管理与监管职能，形成权责结合、分工明确的两级政府管理、监督、责任追究的制度体系。同时，在国家或地方政府层面，要建立教育行政部门与其他相关政府部门之间的沟通协调和责任分担机制，以便更有效地推进高等教育改革。对社会或用人单位而言，关键是要通过建立政策引导、激励约束机制，调动社会参与高等教育改革尤其是人才培养模式改革的积极性。特别是高校自身要切实增强改革的主体意识、责任意识、危机意识，真正进行实质性的而不是形式主义的改革。