探索“四位一体”院系治理结构——以上海财经大学为案例
建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立的一项战略任务，并被纳入国家教育体制改革试点确定的十大任务。大学内部治理结构改革特别是院系治理结构是建设现代大学制度的重要方面。长期以来，我国高校在院系一级普遍实行院长（系主任）负责、党总支（分党委）监督保障的管理体制，这种制度安排与院系作为学术基层单位的特点是不相适应的。随着高校办学规模扩大、管理重心下移，院系治理结构的创新显得尤为迫切。上海财经大学在现行大学制度框架下，借鉴国外高校院系学术管理与行政管理适度分离的思路，从权力制衡和提高效率的目的出发，设计了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的“四位一体”的院系治理结构模式，有效地促进了院系管理体制的优化，有力地推动了学校事业的科学发展。
（一）背景
上海财经大学从2003年开始实施校、院（系）两级管理体制改革。在改革的过程中，学校的管理重心由校机关职能处室下移至院系，并通过财权下放，推动事权的厘清和下放，逐步明晰校院两级的职能。院系在承担明确的责任和义务的同时，享有了人权、财权、物力配置权等相应的权力和利益，逐步成为充满生机和活力的具有突出学术管理职能，兼顾教学、科研、社会服务和对外交流的新型学术组织。
大体而言，实施两级管理体制改革后，院系主要承担三大方面的职责。一是学科建设责任。院系作为学科建设的主要责任单位，院长（系主任）是相关学科建设的第一责任人。院长（系主任）必须在学校发展战略规划的框架内制订本院系的学科建设规划，完成重点学科、博士点、硕士点的申报及“211工程”“985工程专项”等项目建设任务。二是教学科研质量责任。院系要对本院系教师的教学质量、学生培养质量和科研质量负责，院系有责任帮助教师丰富教学内容、改进教学方法、提高教学质量和科研水平，院系的教学质量接受学校相关职能部门的监督检查。第一课堂和第二课堂的教学质量均纳入教学检查评估的范畴。三是社会服务和对外交流责任。院系有责任不断发展与政府相关部门、社会团体和与学科相关行业的广泛联系和合作。院系作为国际交流与合作的主体，在学校指导下独立开展国际合作与交流，不断扩大本院系、学科在国内外的影响。
根据匹配性原则，院系在承担三大责任的同时，拥有三个方面的权力。一是自主用人权。在学校政策规定和下达的各项指标范围内，有权设置和调整本院系内部的教学、科研、实验及行政等机构，有权聘任内部机构负责人；有权设置院系内部具体工作岗位，制定相应的岗位职责及任职条件，在学校核定的岗位编制内，自主聘任专业技术人员；在完成校部核定的教学和科研工作量的前提下，制定本院系年度考核细则，对教师实施分类考核。二是自主理财权。在遵守学校财务管理制度的前提下，在学校核定的预算范围内，有权自主编制预算和决算，自主制定财务分配政策。在明确用途及支出比例的基础上，自主审批具体经费使用事项。三是自主配置物力资源权。在遵守学校有关资产管理的规章制度前提下，在核定的经费和设备规格范围内，有权自主统筹购买和使用教学、科研、行政办公等工作所需的设备及物品。
随着院系作为相对独立办学实体所拥有的权力日益扩大，为保证院系的有效运作和管理，学校制定了相应的制度体系。为发挥专家教授在学术咨询与决策方面的职能，将学术管理从现行高度集中的行政管理架构中分离出来，建立并实施了院系教授委员会制度；为进一步强化民主管理与监督，推行了二级教代会制度。在此基础上，界定院系党组织和行政班子的不同职责，提出并逐步确立了“四位一体”的院系治理结构。
2003年下半年开始，学校主要教学院系逐步构建了党组织、行政班子、教授委员会和二级教代会“四位一体”的治理结构。目前，学校14个专业院系（部、所）中，除新成立的马克思主义理论教学科研部外，经济学院、会计学院、金融学院、国际工商管理学院、公共经济与管理学院、法学院、人文学院、统计与管理学院、信息管理与工程学院、应用数学系、财经研究所等11个学院（系、所）均已构建了完整的“四位一体”组织架构；外语系、体育教学部等在组织结构中缺少教授委员会，主要原因是本单位的教授人数不够或规模偏小。总体而言，该校“四位一体”的院系治理结构基本建成。
（二）做法
“四位一体”院系治理结构基于我国高校“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的管理体制要求，同时又考虑到了院系作为基层学术单位的特点，尤其是充分考虑到了专家治学和民主管理的要求。但是，其有效运行需要以科学的机制设计作为保障。
1.“四位一体”运行机制
（1）“四位一体”的内涵
所谓“四位一体”治理结构，是指在学校内部的学院［含同级系和研究院所（以下简称学院）］一级，建立由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的治理机构。
①行政班子。学院行政班子是院系的行政核心。行政领导班子一般由2～4人组成，一般设正职1人、副职1～3人。根据工作需要，经校党委批准，可设常务副职1人。院长全面负责本院系的教学、科学研究、社会服务和其他行政管理工作。行政班子成员的构成应考虑学科和专业的布局，实行任期制，每届任期为3年。
②党组织。院党组织（分党委或党总支）是院系的政治核心和监督保证。分党委或党总支成员根据党员人数和工作需要配置，一般由5～7人组成，设正副书记各1名。总支委员会（分党委）由党员大会选举产生，每届任期3年。
③教授委员会。教授委员会是学院学科建设和学术管理的审议、咨询和决策机构。教授委员会原则上以学院为单位建立，总人数控制在7～9人，不担任院党政职务的委员须超过全体委员总数的50%，委员候选人从现职在岗教授中产生。教授委员会委员实行聘期管理，每届聘期为3年。
④二级教代会。二级教代会是学院实行民主管理、民主监督和教职工维护自身权益的重要形式。二级教代会在院党组织领导下开展工作。二级教代会代表以院系为单位、由教职工直接选举产生。凡依法享有政治权利的在编教职工，均可当选教代会代表。二级教代会代表实行任期制，每届任期3年，可连选连任。
2.“四位一体”各主体的职责界定
（1）行政班子（正副院长）的职责
院长是本单位行政领导班子的主要负责人，全面主持本单位学科建设、教育教学、科学研究、社会服务和其他行政管理工作。
（2）党组织（正副书记等）的主要职责
学校明确院系党组织要做好“四管”：①管政治方向，参与讨论和决定本单位教学、科研及行政管理工作中的“三重一大”事项，坚持党的教育方针和社会主义办学方向；②管思想教育，指导本单位工会、共青团以及学生会等群众组织工作；③管干部培养，做好本单位干部的教育、管理工作；④管党的建设，做好党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设及廉政建设。
（3）教授委员会的职责
作为院系学科建设、学术管理等有关重大事项的审议、咨询和决策机构，教授委员会在以下几个方面履行职责：审议并监督实施学院学科发展规划；确定学院在专业技术职务聘任、岗位聘任、人才引进等方面的学术标准；审议学院学术资源的配置方案；履行学校其他文件赋予的职责。
（4）二级教代会的职责
二级教代会主要履行4个方面的监督和评议职责：①审议院系行政主要负责人的工作报告、院系年度财务预算（决算）报告以及其他涉及院系发展的重大事宜的报告，提出意见和建议；②审议通过本单位岗位责任制方案、教职工奖惩办法等与单位建设和发展以及教职工利益密切相关的规章制度，由行政颁布实施；③审议决定有关教职工的集体福利事项，行政班子根据教代会的决议具体实施；④对院系行政班子和教授委员会的工作绩效进行评议，并对其工作进行监督。
3.运行机制与治理主体之间的关系处理
在实际运作中，院系党组织和行政班子对院系工作要做到同步谋划、同步考核、协同发展，凡是院系的主要工作和重大问题（如本单位的事业发展规划、改革措施和年度计划，经费预算、制度建设等），院长（系主任）和书记都有责任，都应当认真思考，深入调查研究，及时提出意见和建议，形成院系党政共同负责、协调运转的局面。党政班子要认真听取教授委员会有关学科建设和学术管理方面的咨询意见；行政班子要负责执行教授委员会作出的学科建设和学术管理方面的决议。二级教代会除了维护教职工的正当权益外，还要对学院行政工作和学术事务的开展与贯彻情况行使监督和评议职责。行政主要负责人要定期向教代会做行政工作报告、年度财务预决算报告及其他重大事项的报告，并负责执行二级教代会作出的有关决议。“四位一体”治理结构的运行机制如图3−2所示。
图3−2 “四位一体”治理结构的运行机制
4.“四位一体”治理结构的保障机制
基于“角色界定是前提，党政关系是关键，制度建设是保障”的认识，在界定院系治理主体的职责、梳理相互之间关系的同时，学校主导建立了各主体的决策程序及工作制度，以保障“四位一体”治理结构的顺利运行。
（1）党政联席会议制度
党政联席会议是院系工作中重大事项议事决策的基本制度和主要形式，在院级单位职权范围内具有最高决策权。通过党政联席会议制度，逐步形成有效的院系党政相互配合、协调运转的工作机制。党政联席会议制度化、规范化，每月至少召开一次，遇有重要情况可随时召开。出席党政联席会议的成员包括党组织正副书记、行政班子正副负责人。其他出席成员根据需要由党政主要负责人研究决定。
党政联席会议讨论决定的重要事项包括：研究贯彻学校的各项决定和工作部署，本单位的发展规划及工作计划，教学、科研、行政管理工作等重要改革举措，规章制度的制定、修改与废止，内部组织机构设置，科研开发、对外咨询和服务中的重要事项，思想政治工作重要事项等。涉及学科建设或学术管理的议题应提交教授委员会讨论。党政联席会议的议题由党政主要负责人共同研究确定。议题确定后，在一定范围内听取意见。党政主要负责人根据议题内容分别主持会议，通过集体讨论并作出决定。不能议决的事项，要补充调研论证再提交议决，必要时可向学校党政领导报告。党政联席会议必须有三分之二以上的成员到会方能举行。同时应严格执行相应的请假、保密、回避、记录等制度。党政联席会议作出的决定，由党政领导班子成员按照各自分工认真组织落实，党政主要负责人予以督促检查。
（2）院务会议制度
院务会议是根据本单位党政联席会议的有关决定，对本单位行政工作进行研究部署、组织实施以及对日常行政管理工作进行协调的工作会议。院务会议成员由正副院长、行政助理等组成；其他出席人员根据议题需要由院长确定。会议由院长召集并主持。院务会议一般每月召开一次，议题由院长、分管副院长或下属系负责人提出，由院长确定。院务会议的议事范围主要是涉及本单位由行政负责执行的重要事项。
（3）院党组织会议制度
院党组织（党总支或分党委）会议讨论和部署学院党的建设和管理工作。参加会议人员为全体党总支委员（党委委员）。院行政负责人必要时可列席会议。会议由书记召集主持。议题由书记汇总确定，一般包括以下事项：党组织的思想建设，党组织的组织建设，党政领导班子建设和党风廉政建设，干部管理工作，民主党派、知识分子工作和工会、共青团、妇联、学生会工作等。会议应有三分之二以上委员出席方可召开。会议实行民主集中制，讨论问题时必须执行少数服从多数的原则，以赞成人数超过应到委员半数为通过。
（4）教授委员会工作制度
教授委员会实行例会制度，每学期至少召开一次例会。教授委员会设秘书一名，协助处理教授委员会日常事务性工作。秘书由学院教职员工兼任。教授委员会可设立若干专门小组，为教授委员会履行职责提供建议，专门小组由教授委员会成员牵头负责。教授委员会由主任委员召集并主持会议，会议应有占全体委员数2/3以上的委员出席方可举行。教授委员会职权范围内所讨论和决定的事项，一般先由院系党政班子提出方案，再提交教授委员会议定；教授委员会所讨论和决定的议题须获全体委员过半数的同意票方为通过。
（5）二级教代会会议制度
二级教代会每年至少开一次大会。每次会议须有应到代表的三分之二以上出席才能召开，大会的选举和表决须经应到会代表的二分之一以上通过方为有效。遇重大问题（如涉及教职工的职称评定、岗位聘任、福利待遇、培训进修、出国深造等切身利益问题），可与党政负责人协商开临时二级教代会会议。会议由院工会主席主持。院系行政负责人应认真执行二级教代会的决议，认真处理并落实二级教代会提案。院工会为二级教代会闭会期间的工作机构。
（三）成效
“四位一体”院系治理结构成为加强院系领导班子建设的有效手段，以党政联席会议为院系主要会议制度和议事规则，使院系党政班子能共同贯彻校党委和校行政的决定，使院系工作开展得更有效率，对促进管理重心由校部下移院系后院系行政权力和学术权力的制衡机制的形成，对调动专家教授参与院系学科建设和学术管理的积极性以及推动院系建设成为准办学实体等均起到了积极作用。
1.理顺了院系党政关系
在学校一级，法律上明确了是党委领导下的校长负责制，但在院系一级，法律并没有作明确规定。在院系一级的管理实践中，党组织往往是发挥属于配合和保障的作用。“四位一体”架构强调了党组织的政治核心地位，有利于党组织更好地发挥政治核心和监督保障作用，有利于党政对重大问题齐抓共管。在校院两级管理体制下，实行分党委制的院系党组织还要承担更多的责任。同时，“四位一体”架构更有利于院长集中精力抓大事。传统管理模式下，院长需要两者同时兼顾学术管理和行政管理，常常陷入大量繁杂的日常事务中。在两级管理体制下，管理重心下移，学院要承担起更多的工作。采取“四位一体”的治理结构后，对于学科建设和学术管理的重要事项，就可以教授委员会承担起咨询、评估、论证和决策工作；对于日常的行政事务，就可以依靠二级教代会，动员更多的教师员工参与民主管理。这样，就可以使院长有更多的时间来考虑学院的中长期发展、对外开拓和交流问题。
2.有利于加强院系民主管理
二级教代会的建立和完善有利于推进院系的民主管理。尽管二级教代会在有些院系过去就已建立，但没有明确它是院系治理结构中的主体之一。在“四位一体”架构下，建立和完善二级教代会，使二级教代会的治理主体的地位得到了确立，有利于让教职工享有知情权、参与权、监督权、维护权，有利于推进学院重要决策的科学化和民主化，使学院出台的政策真正化为教职工的自觉行动，从而增强广大教职工的民主意识、主人翁意识，调动教职工的积极性，增强凝聚力。比如，在校院两级管理体制改革过程中，学校探索构建了内部财务预算管理体系，旨在赋予院系一定程度的资金使用自主权，以提高院系办学的积极性和主动性。但同时要加强对院系二级预算的第一责任人——院长（系主任）的监督。对此，学校规定，凡涉及院系教职工切身利益的重大财务支出预算，原则上须由二级教代会审议通过；凡涉及学科建设和学术管理的预算，必须经过院系教授委员会审议通过；院系二级财务预算，必须经过院系教授委员会和二级教代会的审议批准。有关预算实施情况，必须在院（系）范围内公开，同时接受党组织和二级教代会的监督。通过赋予院系党组织、二级教代会对院系预算公开和决算公开情况以监督权，强化院系内部的民主监督，保证院系财务的公开透明，从制度上监督干部廉洁自律，杜绝了腐败产生的根源。
3.有利于促进院系学科发展
学科建设是高校的立校之本。教授委员会的建立促进了院系学术生产力的释放，是教授治学、民主治院的有益尝试。它打破了传统行政权力一统天下的权力体系，集中了各学科专家教授群体的智慧，调动了专家教授参与院系学术管理的积极性，提高了院系学术管理与学科建设水平。目前，在学校党政一把手的带动下，大部分校领导从所联系院系教授委员会退出，教授委员会主任委员由本院系最有声望的教授担任。院系教授委员会已在审定学科建设规划、审定教学与科研方面的预算、教师职称评定、教师聘任、精品课程建设、校内科研课题立项等方面发挥了重要作用。部分院系还在此基础上进一步拓展了教授委员会的职能，尤其是会计学院在教授委员会建设方面卓有成效，包括进人等所有事项都要经过教授委员会同意。
近年来学校积极开展聘任海外知名华裔经济学者担任院长（系主任）的探索。从2004年起先后聘任多位知名华裔经济学者担任二级学院（系）的院长（系主任）。这些海外院长熟悉国际学科发展前沿与动态，熟悉国际学术标准、教育质量水平和运行规范，与国际学术界有着广泛联系，对于推进院系学科建设的国际化，提升院系学科发展的核心竞争力发挥了积极的作用。同时，由于海外院长长期在国外生活和工作，他们对国情、校情以及党组织的地位和作用、群众工作的特点等都还认识不足。在“四位一体”治理结构下，院系坚持从院系事业发展出发，从积极支持海外院长大胆开展工作的需要出发，加强与海外院长的沟通交流，主动搭建存量教师与海外院长沟通交流的平台，帮助海外院长熟悉国情、校情、院情，从而及时化解困惑、隔阂和矛盾，努力营造和谐氛围，增强院系的凝聚力，促进了学校学科的发展。
4.有利于院系队伍建设
近年来该校坚持从海外引进优秀人才，为了给这些引进的海外优秀人才提供符合国际学术规范的制度环境，以便其发挥才能和进一步成长，学校借鉴国外知名大学通行的教师考核办法，建立“常任轨”教师考核制度。与海外人才的国际轨道对应，学校原有教师的考核仍按现行轨道运行，同时规定两条轨道之间相互开放，原有教师符合条件者可以申请进入国际轨道（即常任轨），适用相应的考核标准并享受相应的待遇；国际轨道的教师在一定情况下可以退入现行轨道，由此形成良性激励机制。在“四位一体”治理结构下，院系充分调动各类人才参与学校事业建设的积极性，通过积极推进党务公开和院（系）务公开，增进工作透明度，消除误区，保证教职工的知情权和监督权；通过完善院系内部管理制度建设，保证工作规范化，在制度制定过程中落实教职工的参与权和选择权，有力地促进了教师队伍建设。
（四）问题
“四位一体”治理结构运行十来年，发挥了积极的作用，但仍需要进一步优化和完善，尤其是要进一步明晰各主体的角色定位，避免出现职能的交叉、真空，而导致管理上的摩擦、缺位现象。
1.院系教授委员会的职责需进一步明晰
学校修订的教授委员会管理办法仍只是一个原则的规定，需要相关院系结合本院系及相关学科的实际情况，制订具体的实施办法，否则在具体操作过程中有可能随意化，也有可能造成教育资源分配的不均衡，形成新的“内部人控制”。同时，需要进一步调动院系教授委员会委员的积极性。建立教授委员会的意义在于弘扬教授治学，这就需要调动专家教授的积极性，如果没有他们的积极参与，教授委员会就有可能流于形式。此外，对院长在教授委员会中的角色和地位仍需明确。从长远发展看，院长不兼任教授委员会主任委员的制度安排更为合理。
2.二级教代会的地位需进一步提高
不能将建立二级教代会的工作简单地看成是发扬民主、听取意见的一种途径。必须清醒地认识到，它是院系治理结构的重要组成部分，是院系民主管理的重要载体。因此，应合理有效地行使好二级教代会的职权。今后，二级教代会在督查行政班子组织落实教代会通过的决议情况，在推进院务公开方面和民主管理方面应更有作为。
3.院系行政班子与党组织关系需进一步协调
在“四位一体”治理结构中，党政关系是关键。有必要进一步做好党政班子之间的沟通配合，加强协调、衔接和减少信息不通畅方面的问题。行政负责人不能把院系级党组织理解为一个从属性政治组织或“二线”组织，把发挥政治核心作用理解为仅仅发挥参谋助手作用和后勤保障作用，把院系级党组织工作围绕教学理解为党组织领导班子服从和服务于行政领导班子，党组织也不能把发挥把关和监督保证职能扩大化，过多地参与日常行政工作，否则就会对党组织的自身建设带来影响。
4.管理重心下移不够深入
长期以来，学校学科发展规划、教学计划制订、教师评聘、职称认定等方面的决定权都集中在学校层面，学院只是学校决策的执行者。随着校院二级管理改革的深入，这种局面虽然有所改观，但要在短期内完全改变还有较大难度。学院的人权、财权和物权有限，有时候教授委员会的一些决策难免会沦为形式，难以真正有效地激发教授参与学院管理的热情。比如在人才引进方面，学院根据需要选定了人才，但报到后还要经过教学督导组、学校审议等一系列程序，限制了学院积极性和主动性的发挥，从而也影响到了教授参与学院管理的积极性。
（五）启示
1.深化校院两级管理，实现管理重心下移，是现代大学制度建设的重点和难点
现代大学制度创新的重点和难点在中间层次，并集中在大学内学院层面的权力机制上。大学内学院一级的权力分配有一个“权力增加、责任加大但行政权力又要减少”的两难问题：一是大学一级及其职能部门的部分权力要向学院一级转移，这样才能增加学院的活力；二是学院的权力要向教授们倾斜，这有助于激励学者们献身科学并减少对权力的学术寻租。进言之，在校院权力分配上，学校应坚持学术权力为主，行政权力为辅的原则，公平与绩效相结合的经费配置原则，分类、分层指导与责、权、利统一的原则，以此推进学科建设、专业建设、课程建设和科研项目管理等学术权力重心下移。同时稳步推进行政权力重心下移。同时，在学院层面通过建立健全学院教授委员会等基层学术组织，彰显学术权力，充分发挥教授委员会的作用，结合发展重点和学科特点，以提高质量为核心，更有效和科学地配置资源，把人力、财力、物力向最能提升水平的学科方向倾斜、向最能产出成果的科研领域倾斜、向一线的教师和学生倾斜，这是加强学院的自主适应能力，激活学院的办学机制，激发学院的办学积极性以及学院进一步发展的动力所在。
2.建立完善的内部治理结构，实现政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的均衡、协调发展，是院系治理的必要条件
随着我国高等学校的不断发展，大学内部的设置和管理越来越复杂，仅仅依靠行政管理或学术管理都无法实现学校的有效管理。因此，建立完善的大学，尤其是二级学院的内部治理结构，实现政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的均衡、协调发展是必要条件。上海财经大学的院系“四位一体”治理结构，实质上在院系层面建立了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的治理机构，明确了各主体的职责。从权力制衡和提高效率的目的出发，设计了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的“四位一体”的院系治理结构模式，有效地促进了院系管理体制的优化，有力地推动了学校事业的科学发展。
3.明确定位和职责，建立完善的配套制度，是教授委员会良好运行的基本保障
学院教授委员会的良好运行关键在于要有明确的定位和职责。根据该校试点方案，学院教授委员会是学院（系）学科建设和学术管理等重要事项的评议决策机构，是学院（系）重大改革和建设的咨询机构。要保证赋予教授委员会的职责能得到落实，做出的决策能得以执行，还需要完善的运行机制以及其他人事、财务、资源配置等配套制度的保障。例如，该校出台了院系工作规则等制度，对学院教授委员会与行政机构功能定位进行了明确规定，有效保证了教授委员会的规范运行。教授委员会制度不仅仅是一种制度，更是一种办学理念，运行好坏与我们的学科发展水平、教授治学理念、教职员工认知程度密切相关，治学水平与教授的视野、教授的胸怀、教授的水平息息相关。现阶段，该校探索现代大学制度的核心是教授治学，即真正在基层学院实现教授治学、民主办学，提高学院决策和管理的规范化、科学化和民主化水平，为学校建立具有中国特色的现代大学制度奠定基础。