着力完善大学内部治理结构
大学内部治理结构是现代大学内部制度的核心主体。构建适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构，是现代大学制度建设的必然要求。完善大学内部治理结构的核心内容就是坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，这是中国特色现代大学制度的精髓所在。“党委领导是核心。”党委对高校不仅是思想政治上的领导，而且是改革发展稳定全局上的领导，突出表现为把握高校的思想政治领导权、对重大问题和重大事项的决策权和对重大决议执行情况的监督权。正确认识和把握党委领导核心的地位和作用，是加强和改进党委领导下的校长负责制的首要任务，也是完善大学治理结构的基本要求。“校长负责是关键。”校长是学校法定代表人和行政主要负责人，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作。加强和改进党委领导下的校长负责制，关键是要发挥校长的行政领导作用，使校长独立负责地行使行政管理职权。校长负责是实施党委领导下的校长负责制的基本要求，也是完善大学治理结构的必然选择。“教授治学是根本。”党委的政治领导、校长的行政职权和教授的学术权力，构成高校管理体制和运行机制的基本方面，构成大学治理结构的基本要素。要把党委领导的核心地位、校长负责的关键作用和教授治学的根本要求三者有机结合，明确高校内部学术的地位、责任和权利，平衡政治权力、行政权力和学术权力，积极探索教授治学的有效途径，从根本上实化“教授治学”的法律地位、存在形式和运行机制。“民主管理是保障。”要完善党委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会等各项职责和职权的议事规则和决策程序，明确规定职能定位、职权范围、决策程项、监督督办程序等项制度，做到有章可循、有法可依，减少权力失控和行为失范，增强决策的民主性、规范性和科学性，构筑大学治理结构的制度化和规范化的基础。
（一）明晰大学内部领导决策体制
建设中国特色的现代大学制度，必须落实党委领导下的校长负责制，这是党对高校领导的根本制度，是高校坚持社会主义办学方向和落实国家教育方针的根本保证，也是我国高等教育制度和体制的基本特征。加强和改进党委领导下的校长负责制，要从制度上明确党委和校长的职责，完善大学党委和行政的议事规则和机制，把党委领导和校长负责有机地结合起来，形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的管理体制和运行机制，这也是完善大学治理结构的根本要求。但高等学校在其制度建设中应当创造性地探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的实现机制，进一步完善党委会领导下的校长负责制。实现的办法是具体界定党委和校长的职责，通过科学合理的责任分工保证办学的有序并激发办学的活力。党委的领导权和决策权体现在重大事项上，负责保证学校的办学方向，领导思想政治工作和德育工作，组织协调理事会、组织章程的制订和修订，审批年度预算决算；会同大学理事会、学术委员会遴选校长候选人，组织发展战略规划的制订；会同校长决定内部组织机构及其负责人人选，以及对行政的监督。因此，党委成员的选择要有一定的广泛性，不能光是党务干部和行政人员出身。按照党政分离的原则，校长在党委上述重大决策的基础上，独立负责学校行政体系的运转。不需要党委会议审议决策的事项由校长全权负责，定期向党委汇报。在学校主管部门的支持下，对大学校长、副校长的产生形式进行试点。校长的产生要通过公开的遴选程序，副职由正职提名产生等。探讨如何从制度上保证学术委员会对学术问题的决策作用。整合学校的学术权力，由学术委员会统一负责，将相关学术机构如学位委员会、职称评定委员会、师资聘任委员会职能统筹于学术委员会之下。学术权力的有效发挥是高等学校制度建设的基础，行政权力应当服务于学术权力而不应当凌驾于学术权力之上，二者的激烈冲突将危及大学的根本使命。
第一，党委领导是党委集体领导而不是个人领导。从本质上讲，党委领导下的校长负责制不是“一长制”而是“委员会制”，是一种集体领导、集体决策和民主管理的框架，对涉及学校改革发展的重大事项、干部任免和学校规章实行少数服从多数的常委会会议议决制。但是，社会的文化观念往往在“一长制”思想基础上陷入“是书记领导还是校长负责”“是书记拍板还是校长拍板”的对立思维中，过分渲染了个人对大学的作用，希望塑造个人权威，寄希望于出现“巨人型”大学领导者而忽视了建设能够产生好的大学领导者的大学制度。其实，“在好的大学制度下，好的大学校长是成批涌现的；在不好的大学制度下，好的大学校长是个别出现的”。从某种意义上讲，目前党委领导下的校长负责制运行中的问题，主要不是领导和管理体制本身的问题，而是“家长制”和“官本位”文化的问题。在“家长制”和“官本位”文化之下，大学实行任何形式的领导和管理体制，其结果可能都是一样的。同时，党委领导从内容上讲就是落实党对大学教育的政治领导、思想领导和组织领导，保证大学教育的社会主义政治方向和弘扬社会主义核心价值体系，引导和保障大学实行民主管理和共同治理。
第二，改进大学校长的选拔任用方式。大学校长的选任方式是沟通大学制度外部关系和内部关系的桥梁或枢纽。就大学外部关系而言，它连接我国的行政体制和干部制度；就大学内部关系而言，它直接影响大学内部管理的组织构架和管理干部的选任。从世界范围来看，虽然大学校长的选任在具体细节上有较大差异，但共同点在于，在确认大学是自治组织的前提下，大学校长由大学自主推选（遴选）和决定。大学校长既非国家和政府官员，也无行政级别，只是学校的行政首脑，领导管理团队管理学校事务。大学中的学院（系、所）只是纯粹的学术活动单元，院长（系主任、所长）并非学校管理层级中的成员，不担负行政管理职能，由此围绕卓越学术目标形成一种服务型的扁平化管理框架。《教育规划纲要》提出要改进和完善大学校长的选任办法。要搞好这项改革，必须参照国际经验，重新对大学进行定性与定位，将大学作为一个特殊的社会组织来看待。根本点在于，能不能在坚持党的领导和党管干部原则的前提下，重新思考对大学校长及其行政系统的管理干部所实施的“官员制”和“任命制”，对大学这种学术组织的行政首长采取区别于其他领域领导干部选任的思维和方式，采用更加民主、更加公开、更为灵活的选任办法。唯有如此，我们才能建立起符合现代大学组织特性、体现现代大学制度基本精神的大学内部治理结构。
（二）改革大学基层学术组织权力结构
大学内部治理结构涉及大学的学术权力和行政权力的关系。西方国家是在把大学看作学术与文化组织的前提下来讨论学术权力问题的，即大学是学术组织，大学治理必须保证学术权力的主导作用，行政权力只是一种辅助性力量。行政权力对学术事务的干预，包括大学引进和建设专门的强大的管理团队，目的不在于大学的行政性目标，而在于大学作为独立自治主体其卓越学术目标的达成和市场竞争力的提升。对我国大学而言，由于长期以来形成的面向政府办学的特点，我们在大学的定性和定位上与大学的现代性相去甚远，实际上把大学办成了政府的附属机构或延伸机构。大学以行政级别以及校长和行政人员的“官员制”和“任命制”与政府行政体制相对接，完成了与政府行政机构同体同构，因而大学内部以行政权力为核心建立起管理框架和科层体系，大学的行政化运行由此大行其道，学术权力因既无制度保障也无实际的附着机构而“虚化”。这就是说，学术权力与行政权力的关系在我国大学与西方大学之中有着本质不同。
基层学术组织是高等学校的基本组成单位。对于任何一所高校来说，与基层学术组织有关的制度安排都直接影响到学校的学术生产率（Productivity）。美国著名高等教育专家伯顿·R·克拉克认为：高等教育最佳的端点在基层，“首先要研究基层，研究生产。在基层了解任务和有关的技术，了解是什么东西使系统成为有生产能力（用工厂工作的术语来说）的系统，然后我们才能问到，哪些管理机构有助于使系统具有生产能力，哪些管理机构对系统起着阻碍作用”，“那些用全面综合的形式阐述目的或概括高等教育特点的人，是典型地、重复地从错误的端点出发的人。他们从系统的顶端开始，而高等教育中最佳的端点是基层”。大学的基层管理应以学术为主导，以增加创新的活力，减少行政的官僚色彩和权力寻租现象。要对学校内部院系一级的管理制度、模式进行重大调整，开展改革试点。在学校内部的院系一级设立教授会，使其成为院系重大问题的决策机构。以院长或系主任为首的行政体系，负责院系的正常运转，执行学校的指示和教授会的决策。院系党组织负责执行党的路线、方针政策，领导院系的思想政治工作和德育工作。取消院长、系主任的行政级别，实行教授会推举、校长批准制。若需要，教授可直接任职于校级等领导职务，而无越级、升级之说。其他党政干部可有行政级别。
（三）确立学术自由的文化观念
培育和倡导学术自由思想，是构建我国现代大学制度的价值诉求。学术自由是大学理念中的永恒主题，是大学富有生命力的根基所在。自从19世纪初洪堡在柏林大学奠定现代大学制度基本构架以来，学术自由被视为现代大学制度的核心思想，一直是办大学追求的最高境界。之所以赋予学术自由如此地位，是因为大学是一个生产与发现知识的机构，主要从事探索未知、充满不确定性的思维活动，而学术自由有利于思维处在活跃状态，能够产生更大的创造力和生产力。在西方社会和西方大学中，学术自由的观念与生俱来。学术自由源于大学的学术特性和追求真理的特性，大学作为独立和自治的学术组织，从事学术生产，追求真理必须要有学术自由。学术自由也是现代大学制度的理念和文化基础。在大学的千年发展史中，学术自由是大学所极力追求和维护的核心价值和信念，是大学处理与宗教教会、世俗王权、现代政府和市场、学术团体内部关系所遵循的基本准则，也是学者生命的真谛。
学术独立和自由是现代大学制度的核心理念。我国目前存在的问题是：一方面，在对学术研究成果进行评价时，急功近利的心态压倒了对学术原始朴素追求的关切，“数量胜于质量，实用高于价值”，与主流违和的学术探索很难得到精神和物质上的支持；另一方面，课题经费的审批程序烦琐，行政化的干扰往往耗费了教授和学者们的大量精力，而无暇专注学术研究。所以构建我国现代大学制度不仅要在制度层面上下功夫，更要在思想上内化和沉淀学术自由精神，重建学术规范，尊重、保护学术上的自由探索、自由讨论，提倡各种学派在各个领域中多作建树，给予充分的财政支持，而不干涉科研经费的具体使用和分配。高校去行政化，杜绝滥用行政手段干预学术自由，是实现教授治校的根本思路和途径。
建构现代大学制度，必须以保障学术自由为价值追求。既要完善旨在保护学术自由的外部机制，又要培育以学术自由精神为核心的内在制度，让高校面向社会依法自主办学，拥有“独立的思考、自由的表达”的独特灵魂，形成优秀学术人员脱颖而出和广大教师专注于学术工作的机制，努力营造自由宽松的学术环境。《教育规划纲要》提出要“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”。尊重学术自由，首先需要正确理解和认识学术自由。学术自由首先是一种社会文化价值观，需要全社会确立学术自由观念。西方国家的学术自由不只是针对大学的，而是针对整个社会文化的，即是说全社会都天然地理解、接受和确立了学术自由的观念和文化。当某种力量伤害到学术自由的时候，不只是大学而是整个社会文化都来极力维护和捍卫学术自由。如果社会和文化没有形成学术自由的观念，只是大学去争取和维护学术自由，这种学术自由终究在时间和空间上都是有限的。目前，学术自由在我国还只是停留在大学诉求层面，还只是学术工作者的呼吁，我们的社会还没有发育和形成学术自由的社会文化共识。因此，建设一种全社会共识的学术自由观念，是“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”的当务之急。同时现代学术自由绝不是无条件的、绝对的学术自由，学术自由与学术的社会责任是相辅相成的。不讲社会责任的学术自由不仅会对学术自由本身造成伤害，而且也缺乏实现学术自由的社会条件基础。
【注释】
[1]曾雄军.政府的权力边界与现代大学制度的建构［J］．中国高教研究，2011（10）：13.
[2]梁启超.清代学术概论［M］．北京：东方出版社，1996：89.
[3]孔垂谦.制度环境与大学组织的现代性——制度环境变迁与中国现代大学的曲折发展［J］．清华大学教育研究，2004（2）：107-113.
[4]孔垂谦.制度环境与大学组织的现代性——制度环境变迁与中国现代大学的曲折发展［J］．清华大学教育研究，2004（2）：107-113.
[5]高平叔.蔡元培教育论著选［M］．北京：人民教育出版社，2011：571.
[6]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择［J］．清华大学教育研究.2012（6）：25-35.
[7]中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴（1949-1981）［M］．北京：中国大百科全书出版社，1984：684．
[8]郝维谦，龙正中．高等教育史［M］．海口：海南出版社，2000：85.
[9]郝维谦，龙正中．高等教育史［M］．海口：海南出版社，2000：85.
[10]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择［J］．清华大学教育研究.2012（6）：25-35.
[11]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择［J］．清华大学教育研究.2012（6）：25-35.
[12]别敦荣.中美大学学术管理［M］．武汉：华中理工大学出版社，2000：123.
[13]张德祥.1949年以来中国大学治理的历史变迁［J］．中国高教研究.2016（2）：31.
[14]张兴华．厦门大学副校长邬大光访谈：中国高等教育发展的“特殊性”［N］．中国教育报，2014−11−17．
[15]张应强．新中国大学制度建设的艰难选择［J］．清华大学教育研究，2012（6）：25-25．
[16]李岚清．李岚清教育访谈录［M］．北京：人民教育出版社，2003：119．
[17]［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］．王承绪，郑继伟，张维平，等，译.浙江教育出版社，2002：9.
[18]张宝明.启蒙与革命［M］．北京：学林出版社，1998：89.
[19]周谷平，张雁，孙秀玲，等.中国近代大学的现代转型：移植、调适与发展［M］．杭州：浙江大学出版社，2012：72．
[20]蒋达勇，王金红．现代国家建构中的大学治理——中国大学治理历史演进与实践逻辑的整体考察［J］．高等教育研究，2014（1）：23-31．
[21]蒋达勇，王金红．现代国家建构中的大学治理——中国大学治理历史演进与实践逻辑的整体考察［J］．高等教育研究，2014（1），23-31．
[22]［法］涂尔干·爱弥尔.教育思想的演进［M］．李康，译.上海：上海人民出版社，2003：119-120.
[23]别敦荣．高等教育管理与评估［M］．青岛：中国海洋大学出版社，2009：5．
[24]张继明.我国大学行政化制度模式的历史探微［J］．高教发展与评估，2014（4）：40-45.
[25]［美］伯顿·R·克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］．王承绪，徐辉，殷企平，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：253．
[26]［美］伯顿·R·克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］．王承绪，徐辉，殷企平，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：253-256．
[27]樊洪业．从科举到科学：中国本世纪初的教育革命［J］．自然辩证法通讯，1998（1）：40-47．
[28]卫道治．中外教育交流史［M］．长沙：湖南教育出版社，1998：227．
[29]卫道治．中外教育交流史［M］．长沙：湖南教育出版社，1998：180．
[30]晏阳初．晏阳初全集（第一卷）［M］．宋恩荣，主编.长沙：湖南教育出版社，1989：465．
[31]［美］菲利普·G·阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展［M］．人民教育出版社教育室，译．北京：人民教育出版社，2001：27．
[32]袁本涛．论中国高等教育的依附发展［J］．清华大学教育研究，2000（1）：38-45．
[33]王长纯．超越“边缘和中心”，促进中国比较教育理论的新发展：阿特巴赫依附论的因革观分析［J］．外国教育研究，1999（6）：8-13．
[34]朱晓刚．中国大学课程依附发展的现状省思［J］．教育学术月刊，2008（1）：78-80．
[35]［美］伯顿·R·克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］．王承绪，徐辉，殷企平，等，译．杭州：杭州大学出版社，1994：137．
[36]廖进球，谭光兴，朱晓刚．我国大学教育国际化的路径选择［J］．中国高等教育，2008（1）：59-60．
[37]［美］菲利普·G·阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展［M］．人民教育出版社教育室，译．北京：人民教育出版社，2001：27．
[38]朱晓刚．我国大学课程观的反思与建构［M］．青岛：中国海洋大学出版社，2008：103．
[39]林杰.西方知识论传统与学术自由［D］．北京大学，2003：26-27.
[40]［加］许美德.中国大学（1895—1995）：一个文化冲突的世纪［M］．许洁英，译.北京：教育科学出版社，2000.26
[41]周谷平，张雁，孙秀玲，等.中国近代大学的现代转型：移植、调适与发展［M］．杭州：浙江大学出版社，2012：13．
[42]杨东平.大学精神［M］．沈阳：辽海出版社，2000：328.
[43]［德］洪堡.论国家的作用［M］．林荣元，等，译，北京：中国社会科学出版社，1998：16.
[44]孔宪铎.我的科大十年（增订版）［M］．北京：北京大学出版社，2004：前言.
[45]王洪才．现代大学制度：世纪的话题［J］．复旦教育论坛，2011（2）：24-26.
[46]［美］阿什比．科技发达时代的大学教育［M］．滕大春，译．北京：人民教育出版社，1983：11．
[47]别敦荣．我国现代大学制度探析［J］．江苏高教，2004（3）：1-3．
[48]周光礼.走向高等教育强国：发达国家教育理念的传承与创新［J］．高等工程教育究，2010（3）：66-77.
[49]任增元，张丽莎.现代大学的适应、变革与超越——基于欧美大学史的检视［J］．教育研究，2017（4）：1-8.
[50]［德］马克斯·韦伯.学术与政治［M］．冯克利，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998：36，37.
[51]［德］马克斯·韦伯.学术与政治［M］．冯克利，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998：36，37.
[52]张丽.高等教育行政的特性及运行机制［J］．大学（学术版），2010（6）：37-38.
[53]陈平原.中国现代学术之建立——以章太炎、胡适之为中心［M］．北京：北京大学出版社，2010：47.
[54]王飞，王运来．制度拯救：大学“去行政化”及其合法性的复归［J］．现代大学教育，2012（2）：51-55．
[55]朱新梅．政府干预与大学公共性的实现：中国大学的公共性研究［M］．北京：教育科学出版社，2007：14．
[56]［美］德里克·博克．走出象牙塔——现代大学的社会责任［M］．徐小洲，陈军，译．杭州：浙江教育出版社，2001：20．
[57]陈洪捷．德国古典大学观及其对中国的影响［M］．北京：北京大学出版社，2006：30．
[58]陈洪捷．德国古典大学观及其对中国的影响［M］．北京：北京大学出版社，2006：35．
[59]陈洪捷．德国古典大学观及其对中国的影响［M］．北京：北京大学出版社，2006：38-39．
[60]胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析［J］．教育研究，2005（3）：38-46．
[61]胡建华.必要的张力：构建现代大学与政府关系的基本原则［J］．高等教育研究，2004（1）：100-104.
[62]李建华，伍妍.大学自治：我国高等教育体制创新的哲学阐释［J］．现代大学教育，2004（1）：27-32.
[63]顾明远.学习和解读《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》［J］．高等教育研究，2010（7）.：1-6.