四、规范行政权力

规范行政权力，政府与大学关系乃重中之重。就本质而言，大学合法性危机不是缘于内部，而是政府从大学外部造成的。因此，政府是进行制度再造的责任主体，这种制度设计本身的权能使大学发展的规则在一定程度上成为具有中国特色的“政治权力事件”，而非“知识权力事件”^[54]。如是，“去行政化”才能真正成为还原大学对自由知识探索的品性与复归大学合法性的制度设计。政府作为中国特色现代大学制度建设的主导者，要尊重高等教育规律，理顺政府与大学的关系，协调大学与社会的关系，构建起“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的高等教育管理体制，形成中国特色的大学外部治理模式。

首先，要确立大学自治和学术自由的经典大学理念。纵观现代大学制度的演进历程，学术自由与大学自治是大学制度建构中始终如一的基本原则。“学术自由”主要起着调节大学组织内部关系的作用，它是构建大学制度过程中的内在制度。而“大学自治”则主要抵御来自大学外部的压力，它是构建现代大学制度过程中的外在制度。任何国家大学制度的建构都由这两种制度组成，内在制度是外在制度的基础，缺乏一定的内在制度，外在制度往往难以有效运转。在内在制度缺失的情况下，外在制度的建立无助于大学自主性的提升。因此我国建立现代大学制度的当务之急是培育以学术自由精神为核心的内在制度。政府应该以大学的进步为主旨，学习和借鉴国内外先进的大学制度，支持大学身份和地位的独立和自由，帮助大学尽快形成自我发展、自我完善的自主办学制度体系，让大学成为真正的文化和知识活动机构，发挥文化和知识机构应有的影响和作用。

其次，确立政府和大学之间的权力边界。大学自治和学术自由是大学自身得以自主存在的内在要求，大学自治和学术自由体现并且内在规定了政府与大学之间的权力边界。当然，在中国高度中央集权的体制环境下，确立政府权力边界难度很大，但有难度并不意味着不可行。高等教育发展历程证明：是否限制政府的权力边界、维护大学自治和学术自由的精神与国家的高等教育管理体制并无内在关系。维护大学独立地位，尊重和维护大学的“自治”是政府的职责。“政府干预大学止于大学自治与学术自由。”^[55]一言以蔽之，界定政府权力边界的基本原则为：政府的权力不能对大学自治和学术自由的大学精神和行为施加限制。学术自由与大学自治既是大学内部合法性的根基，也是外部合法性的源头。学术自由是保护大学与教师最主要的屏障，同时政府对大学的干预止于大学自治的范围。即，政府与大学应以各自的独立利益为前提，形成合作伙伴关系，政府不应以自身的政府价值诉求取代大学的学术取向。

最后，转变政府职能，为大学办学自主权的落实营造良好的外部环境。政府转换职能，要按照“政校分开、管办分离”原则明晰自己的权力、责任以及角色定位；要以落实办学自主权、保证大学自治为指导，调适政府各类职能机构与大学的关系，在管理意识和观念上不再将大学作为一级行政组织来对待，对大学的指导、管理和监督行为有明确的权力边界，管什么、管到什么程度都有政策依据。同时要通过管理方式和手段的改变来实现职能的转变。政府要着力改变对大学的管理方式和控制手段，从直接通过人、财、物资源控制转变到提供资源、质量监控和制度保障。

规范行政权力的另一层面是改变大学内部治理中的学术权力与行政权力之关系。大学合法性是内外合法性的统一。但是，内部合法性更重于外部合法性。对于大学内部行政权力的规范，应从以下三个方面入手。

首先，确定“学术性行政”的大学治理理念。大学作为学术共同体，客观上要求大学的组织形式及一切活动必须以学术为中心，以服务学术为宗旨，以此重新匹配大学的行政权力和学术权力，实现“行政型治理”向“学术型治理”的转型，用行政力来服务和保障学术的发展。但在中国的政治、经济、文化状态下，“行政型治理”支撑了过去中国大学的发展。时至今日，一方面中国经济社会形态的变化引致“行政型治理”的弊端日益凸显，中国大学治理正处于阶段性失衡状态，影响着大学目标的实现；另一方面，从政府到教师再到社会公众，社会各个阶层对中国大学进一步变革都充满了期待，变革正在成为人们的共有信念。此时正处于中国大学制度变革的关键时期应以“大学自治”为目标，以“去行政化”为依托，重新匹配大学的行政权力和学术权力，实现“行政型治理”向“学术型治理”的转型。其要义应该是厘清大学组织内部行政权力与政府权力以及政治权力之间的关系，弱化大学的“官本位”意识，让政府与政治远离大学的行政权力和学术权力，做到“不越位、不缺位与不错位”，使大学行政部门以“学术性行政”的大学治理理念来引导自己的行为和检验行政效果。

其次，确立大学内部行政权力与学术权力的边界。行政权力与学术权力在大学里是两种重要权力。行政权力在学校层面，表现为校长治校及其对学校的行政管理，在二级学院（学部、学系、研究所、研究院等）层面，表现为其负责人对所属组织的行政管理。学术权力，即由教授、学者群体管理科学研究和教书育人。大学的基本活动方式以及正式的社会组织特性决定了行政权力在其间存在的合理性与合法性。由于大学不同于其他学术组织，它是一个学者聚居、研究高深学问的场所。所以，在大学学术权力应得到应有的尊重。在现代大学制度建设中，正确处理学术权力和行政权力的关系，必须认识两者的不同特点。第一，两种权力的性质不同。行政权力是以“科层化”为特征的法定权力，以上级管理主体对组织活动的控制与协调为特征，处于强势地位。学术权力是以“自主性和个人的知识”为基础的专业权威，在权力结构中处于弱势地位。因而容易造成行政权力对学术的过度介入和不当干预。第二，两种权力的运用规则不同。行政系统是科层组织，科层组织重视效率和低成本运作，组织严密，强调下级服从上级，组织结构控制着组织内部的上下沟通。学术系统是专业组织，在专业组织中，专业人员享有大量的自治权，这种权力是以其专业知识和技能为基础的，专业人员之间的交流是相对开放和非正式的，专业组织关心质量甚于关心成本，其组织结构松散。这两类组织因其价值观和工作方式不同，必然会产生矛盾和冲突。第三，两种权力的主体多元、交叉。行政权力的主体主要是校长和行政人员，但是教师、学生对行政决策有建议权、监督权，对一些重大行政决策还有投票权、制约权。学术权力的主体主要是学术人员，但随着大学的发展，情况也在逐步产生变化。大学功能复杂化，致使各种学术工作之间的界限更显模糊。两种权力的主体呈现多元、交叉的状态。这种多元、交叉给行政权力挤压学术权力、取代学术权力提供了借口。履行行政权力就是要落实“校长治校”，履行学术权力就是要履行“教授治学”。大学行政权力的横向治理边界只能是整体观下的动态边界，其范围及具体实施必须以学术权力最大限度的发挥及大学本质的充分体现为前提。

最后，向学院下放权力，实现管理重心下移。人、财、物的使用和分配是权力下放的主要内容，提高质量是权力下移的根本目的。现代大学制度创新的重点和难点在中间层次，并集中在大学内学院层面的权力机制上。大学内学院一级的权力分配有一个“权力增加、责任加大但行政权力又要减少”的两难问题：一是大学一级及其职能部门的部分权力要向学院一级转移，这样才能增加学院的活力；二是学院的权力要向教授们倾斜，这有助于激励学者们献身科学减少对权力的学术寻租。进言之，在校院权力分配上，学校应坚持学术权力为主，行政权力为辅的原则，公平与绩效相结合的经费配置原则，分类、分层指导与责、权、利统一的原则，一是推进学科建设、专业建设、课程建设和科研项目管理等学术权力重心下移。二是稳步推进行政权力重心下移。这是加强学院的自主适应能力，激活学院的办学机制，激发学院的办学积极性以及学院进一步发展的动力所在。