着力改变政府与大学的关系
在中国特色现代大学制度的体系架构中，政府与大学的关系是外部制度的核心。改变政府与大学的关系，是构建我国现代大学制度的基本保证。某种程度上，保证大学享有充分的自主办学权是现代大学制度的基本特征之一，真正意义上的大学从来都不是政府高度管制和主导的大学。建立现代大学制度的首要任务就是定位大学与政府之间的关系。大学与政府的关系涉及面广，但核心在于确立大学自治的理念和完善相关法律和制度，把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，确立大学真正的独立法人地位。
（一）落实大学办学自主权
由于历史原因和中国现代化的特殊性，中国大学缺少办学自主权。我国近现代大学自诞生以来就承担着抵御外侮、富民强国、振兴民族的伟大历史使命，我们奉行的是“政治论高等教育哲学”，缺乏西方大学那种延续了数百年的“大学自治”“为知识而知识”的传统，加上几千年来形成的高度集权的管理文化和管理体制“惯性”，大学长期置于政府的直接管控之下，甚至演变为政府的附属机构或延伸机构。大学不能自治，就无办学自主权可言。可以说，我国历次的高等教育管理体制改革，主要调整的是中央政府、行业主管部门和地方政府在管理大学上的权力分配关系，而没有涉及政府和大学之间的关系，大学实质上没有办学自主权。进言之，大学的办学权来自政府授权，要经过政府的“授权审批”，大学接受政府委托和授权，作为政府的“被委托人”和“代理人”开展教育活动和办学活动。因而，从1979年苏步青校长等就开始呼吁“给大学一点自主权”，直到目前对大学办学自主权诉求仍不绝于耳，期待政府“下放”办学自主权。其结果政府也的确“下放”了一些办学权利，但在实际运行中往往陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈中。
实在说，办学自主权是大学本身所固有的权利。目前世界上主要有中央集权管理和地方分权管理两种高等教育管理体制，但这是针对高等教育宏观管理而言的，而不是针对大学办学而言的。从西方国家对大学的管理来看，政府作为大学的举办者行使对大学的管理权，大学的行政权力与学术权力一起行使大学自治权，政府管理权与大学自治权是区分开来的；政府在高等教育中扮演仲裁者、推动者、代理消费者等不同角色，而不是去成为大学的直接操纵者。在日本实行国立大学独立行政法人化改革之后，世界各国大学都实行了高度的大学自治体制。政府与大学的关系，不是上下级关系，而是两个平等主体的关系。可见，高等教育集权管理体制并不必然导致大学缺乏办学自主权。因此，建立我国现代大学制度应该首先要解决政校不分的现状，梳理政府与大学的权责关系，政府要努力实现角色的调整和转换，让大学独立自主办学。我们需要参照国际惯例，处理好“管教育”和“办大学”的关系，即政府宏观管理高等教育，大学自主办学。
改革开放40年来，大学拥有了一定的办学自主权。1985年中共中央、国务院颁布《关于教育体制改革的决定》，提出扩大高校办学自主权，拉开了教育体制改革的序幕。1992年召开的第四次全国高等教育工作会议，确立了“建立国家统筹规划和宏观管理，学校面向社会依法自主办学的体制”的高等教育体制改革目标。1998年颁布的《高等教育法》在明确规定高等学校法律地位的基础上规定了高校七个方面的自主权，政府依据法律法规、政策、经济、信息等手段对高等教育进行宏观决策管理，高校面向社会自主办学的新体制已初具形态。随着教育管理体制改革的推进，我国大学办学自主权的确有了较大提高，但是，从实然层面看这种办学自主权主要停留于政策法规等制度文本层面上，实践中的落实远远不够，更为重要的是，大学的外部制度建设，包括有关高等教育的政策、法规、条例、办法，其目的是为了更好地“管理”大学，而不是出于对大学特殊性的自觉尊重。总体来看，改革没有完全到位，存在不少“夹生饭”。突出表现在政府的角色定位不准确，集高校举办者、管理者多重角色于一身的情况没有根本改观；政府的职能转换不彻底，习惯于运用行政审批和计划直接管理高校事务；政府对高等教育的管理和控制过度，使高校始终不能摆脱政府从属机构的地位，未能恪守大学教育自身的运作规律，严重影响到大学的办学活力和教育质量。在历史因素和现有体制的作用下，我国大学仍处于政府较强的行政管理下，缺乏本应享有的自主权。显见的事实是，我国大学的自主权仍然相当有限，政府全面规制大学，并且其制度规制的形式较之以前更为健全和完备。从这个意义上说，大学与政府的关系问题仍然是我国现代大学制度建设面临的核心问题之一。
《教育规划纲要》提出要推进政校分开、管办分离，政府要进一步转变职能，减少审批事项。真正将之落到实处，首先必须确立大学自治的理念，从法律上、制度上确认和保障大学是面向社会依法自主办学的法人实体。这是正确处理好大学和政府关系的一个基本原则，也是确保大学拥有办学自主权的首要前提，即确立“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。政府对大学的管理应该从微观走向宏观、从直接走向间接、从过程管理走向目标管理，对高等学校发展进行总体规划和分类指导，通过对大学提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划、提供财政及政策支持、开展绩效评估等方式，对大学的自主办学起到干预和监督作用。
（二）明晰大学与政府的角色定位
大学和政府是两种不同性质的社会组织，在公众社会生活中承担了不同的角色，其价值追求也有所差异。一般来说，现代大学的价值追求起始于大学自身逻辑的发展，来源于大学对社会和个人实施引领功能的使命，同时又应该体现其生存合法性的要求，是学术精华、社会公平和文化真谛等理念的有机统一。而理想的政府通常会将公正、稳定、效率三者的统一作为价值追求的目标。其中，公正体现了政府的道义基础，稳定体现政府追求的科学性，效率则更多地代表政府追求的合利性。
在现代社会，政府和大学都是为公共利益服务的机构。或者说它们存在的基础是要为公共利益服务，二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性，在现代社会很难以“谁高谁低”而论，因彼此的领域性质不同。既然它们都是为公共利益服务的，那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转，也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。公共服务有三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。服务提供或安排与服务生产之间的区别明显且十分重要，是政府和大学角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。而大学是一个生产者，是外在社会性（一种特殊的社会目标需求）与内在学术性（相对独立的自治体）的统一，只有充分尊重其学术性才能最大化地实现其社会性。学术自由是捍卫大学目的的一个不可缺少的条件，对“大学的横加干涉最终会危及其对社会所做出的最具特色的贡献——知识的探索和新的发现”[56]。洪堡认为：大学应“独立于一切国家的组织形式”[57]，“大学倘若实现其目标，同时也就实现了、而且是在更高的层次上实现了国家的目标，由此而来的收效之大和影响之广，远非国家之力所及”[58]。与洪堡同期为柏林大学的创立和最初发展做出贡献、并于1815—1816年担任其校长的施莱尔马赫认为：“国家不应该把大学视为从属于自己的机构，使其活动服从于自身的、而不是科学本身的目标，这样只会使大学受到损害。”[59]
（三）政府管理大学应以“合作”为基础
政府与大学各自角色和定位要求政府对大学的管理以“合作”为基础。所谓“合作”是指政府和大学以平等为起点，以各自的独立利益为前提，“求同存异”，而不是简单地以政府的价值诉求取代大学的学术取向。合作赖以存在的基础是共同利益的达成，正如1998年的《世界高等教育大会宣言》第十七条所指出的，“以共同利益、相关尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系，应成为改革高等教育的主要方式。”[60]质言之，大学不是政权机关，不能用政府管理模式管理学校和进行学校内部管理。大学与政府间的平等、伙伴关系，也并不代表大学发展和管理上的无政府或无序，只说明只有当它们真正是自己时才能更好地实现其使命。
因此，要探讨各自的规律，按自己的运作规律管理。大学与政府，在许多情况下都是站在各自的立场对彼此的关系持不同的看法。一般来说，政府总是以大学应更多地担负起社会责任、为国家的发展做出更大的贡献为由，不断地以行政、立法、财政等手段增加对大学办学的影响力度；而大学则从学术传统、大学理论观念出发，强调在担负责任、强调为社会做贡献的过程中的办学独立性，以此减少来自政府的被认为有可能损害大学的干预与影响。无论人们的分歧如何，但有一点是比较明确的，即政府对大学的控制不能无视大学作为一种学术、教育机构的独立存在为限度；大学虽然有其自身的运行规则，但是它已不能完全游离于社会与政府的监督之外。恰当的处理政府与大学的关系实际上就是在大学与政府之间保持必要的张力，以维持两者之间的动态平衡。[61]历史的经验也表明，政府要实现自己的目标就必须容许大学按照学术机构的内在规律运转。同理，大学要获得自治也必须对社会经济的发展产生广泛的影响。[62]只有合作，才能协调好政府与大学之间的利益冲突。只有合作伙伴关系才能使政府和大学二者各自的功能得以充分发挥。因此，有效的管理应是大学意志和国家意志的综合体现，满足着政府目标和大学自治的双向要求，这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。政府对大学的契约管理是能满足这种要求的一种方式，即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对大学提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，大学在宏观框架内实行自主办学。
（四）政府的宏观管理应遵循依法治教
现代大学制度建设需要学校有办学的自主权力。建立政府对大学实行契约管理是在满足政府目标要求下促进大学自主办学的一种方式，而要真正实现大学的自主办学则需要政府和大学明确自己的责任定位。纵观世界各国，立法都是宏观管理的重要手段。法律调控是规范、管理高等教育活动的最有力的调节手段。政府与大学关系的改革需要法律保证，新型的府学关系需要政府的依法行政和依法服务，需要大学的依法自主，并且通过法律来明确各自的权限、作用与责任。
在我国，政府负有为高等教育立法的责任，通过全国人民代表大会制定和修订一系列的法律法规，形成有利于高等教育事业运行和发展的有法可依、违法必究、执法必严的法制和制度环境。只有比较完善的高等教育法律、法规，政府才能做到依法治教，高校才能做到依法治校。重视法律对调整政府与高校关系的作用，通过教育立法进一步转变政府职能，明确政府在高校管理中的权限与职责，扩大高校办学自主权，理顺政府与高校的关系。改革开放以来，我国通过教育立法，明确提出要建立政府宏观管理、高校自主办学的体制。这要求，一方面国家要进一步制定、修订和完善高等教育的法律法规体系，通过法律厘清政府与高校之间的关系，对政府的权力与职责作出明确的规定，规范政府与高校的行为；另一方面，建立法律救济制度，对政府的没有依法履行法定职责的“越位”“缺位”“错位”行为进行行政复议，这有利于保障高等学校的正当权利和地位。通过确立有效的高等教育法律调控机制，从法律上明确政府和大学的权力、责任与利益，保证集中管理与合理分权之间的协调一致。通过法律明确在高等教育管理体制中政府、高校、社会三者各自的定位和责、权、利关系，尤其是高校与政府的权责关系及权责范围，明确界定各自行使权利的形式，界定高校权利受到侵犯时的救济途径等，以保证高校办学自主权能以法定的形式和内容得以真正落实。
（五）加强对高等学校的整体规划设计
规划是政府进行间接管理的重要手段之一。高等教育的发展要与社会经济发展水平相一致，这是由教育外部规律决定的。政府必须承担国家教育规划的职责，并进行教育发展的总体规划。政府作为整个社会的管理者和服务者，要保证高等教育事业健康地发展，需要站在全局的角度和高度，在科学预测、调查的基础上，制定出科学合理的发展规划，对高等教育的活动实施宏观调控，以统一、协调高等教育的发展。改革开放以来，我国先后两次颁布了教育规划的相关文件，分别是1993年的《中国教育改革和发展纲要》和2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）。《教育规划纲要》是21世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期内指导全国教育改革和发展的纲领性文件。它从国家现代化建设的总体战略出发，对未来十年教育改革和发展做出全面规划和部署。在高等教育部分，一是强调提高教育质量，二是进行改革创新。为了推进纲要落实，国家建立健全了推进纲要落实的长效工作机制，建立部门协调机制，成立了国家教育体制改革领导小组，研究部署、指导实施教育体制改革工作。建立专家咨询机制，成立国家教育咨询委员会，对国家重大教育改革发展政策进行调研、论证、评估。国家通过发展规划，一方面指引我国高等教育的发展，通过规划指明我国高等教育在今后一个发展时期内的发展目标、主要任务、战略举措，可能面临的问题以及如何解决这些问题等等。另一方面有利于政府的宏观调控，规划可以保证高等教育的规模与速度协调发展，使高校的布局、结构与科类更加均衡合理，还可以保证整个高等教育资源的有效利用，使我国高等教育的发展与国家经济建设和社会发展相协调。
（六）建立有效的高等教育拨款机制
政府通过拨款、资助、投资、奖励等手段对高等教育进行宏观调控，经济手段是市场经济条件下政府对高等教育管理的最有效的手段。中华人民共和国成立以来，我国高等教育宏观管理体制一直都是以集中管理为主的，教育经费也由政府负责，各主管部门采取行政方式向所属高校划拨经费。通过拨款，各部门可以有效地指挥和控制高校为其服务。一方面，政府通过教育经费合理划拨，体现出国家意志并发挥政府的导向作用，促使高校更好适应经济和社会发展；另一方面，通过为高校提供充足的办学经费，确保高校有能力、有条件健康发展以及满足社会发展要求。但长期以来导致我国高校对政府有严重的经济依赖行为，政府作为高等教育事业最大的投资者，这种做法为其通过经济手段这一杠杆向高等教育施加权力、渗透意志、获取利益提供了便利。当前政府拨款仍然是我国公立高校办学经费最重要的来源渠道，而且在短时期内不会有大的变化。在《教育规划纲要》中明确提出2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，为此国务院印发了《关于进一步加大财政教育投入的意见》，召开全国教育投入和管理工作相关会议，从落实教育经费法定增长、拓宽经费来源渠道、合理安排使用经费、加强经费管理等方面做出了全面部署。尽管政府的财政投入继续大量增加，但政府通过财政拨款掌控高校办学经费的导向正在发生着变化，开始重视提高资源配置的效益、效率，即政府对高等教育的投入除保证基本标准外，还要转变投入的方式、方法等。另外，政府要鼓励高校开拓向社会筹集办学经费的渠道，强调社会融资的重要性。面向社会和市场自主办学后，高校的融资渠道应该更加多元化，政府要为高校融资提供良好的制度和政策环境，鼓励和支持高校通过合理手段和方式筹集办学资金，为高校发展服务。
（七）建立完备的高等教育评估体系
教育评估是政府实施监督管理的重要手段之一，政府通过对高校进行各方面的评估，实施对高等教育的全方位监督。在计划经济向市场经济过渡阶段，我国的高等教育还处于完全以政府直接调控为主的状态下，高等教育评估不可能像国外那样，完全依靠社会民间力量来评估高等学校，我国的高等教评估必然是国家和地方政府教育主管部门的一项重要工作。虽然各国政府对高等教育质量的监管方式并不完全一致，但政府肯定有监管高等教育质量的权力和责任。我国《高等教育法》第四十四条和第六十五条明确规定了政府对高校的法律监督权力，但对于如何行使监督权，《高等教育法》基本上没有涉及，给政府的权力的规制留下了很大的自由空间。这说明，一方面我国政府很重视对大学的监督，想通过检查和评估等活动实行对高等教育活动的监督。另一方面，政府对大学的监督评估还处在探索阶段。政府健全高校的评估体系，建立评估机制，至少包括两个方面。其一，规范自身评估行为。不断优化自身评估标准和方式，加强评估专业队伍建设等。其二，促进社会评估机制的建立。要求政府在坚持权力下放的同时，应建立有效第三方绩效评估制度，一个有效的绩效评估制度不仅能创造出许多有形的价值和效益，还能产生高校的良好形象等无形资源。