政府层面：转变职能，落实和扩大高校办学自主权

政府作为中国特色现代大学制度建设的主导者，在体现国家意志的同时，要尊重高等教育规律，理顺政府与大学的关系，协调大学与社会的关系，构建起“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的高等教育管理体制，形成中国特色的大学外部治理模式。落实和扩大高校办学自主权是现代大学制度建设的动力和利益基础，现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。《教育规划纲要》《高等教育法》及《关于进一步落实和扩大教育部直属高校办学自主权的意见》，提出了支持高校行使办学自主权等7个方面具体内容，规定了高等学校拥有“自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”等自主权。但在实践层面，高校拥有的办学自主权与此相差甚远。在当前阶段，完善大学治理结构，建立现代大学制度，根本上需要落实和扩大高校办学自主权，为高等教育的更好发展创造良好的体制环境。简政放权，加快转变政府职能，是建设中国特色现代大学制度、构建政府、高校、社会新型关系的核心问题，是推动高校形成自我定位、自我发展、自我约束的体制机制的关键所在。

（一）加快转变政府职能，提升政府依法治理能力

政府转换职能，要按照“政校分开、管办分离”原则明晰自己的权力、责任以及角色定位；要以落实办学自主权、保证大学自治为指导，调适政府各类职能机构与大学的关系，在管理意识和观念上不再将大学作为一级行政组织来对待，对大学的指导、管理和监督行为有明确的权力边界，管什么、管到什么程度都有政策依据。同时要通过管理方式和手段的改变来实现职能的转变。政府要着力改变对大学的管理方式和控制手段，从直接通过人财物资源控制转变到提供资源、质量监控和制度保障。在转变教育管理方式、落实高校办学自主权、推进管办评分离、推进以大学章程为统领的中国特色现代大学制度的建设过程中，要明确政府管理的权限和职责，教育部门要按照“大学发展的指导者、宏观布局的调控者、教育质量的监督者”这一定位要求实行简政放权，实行职能转变。“减”主要是减少行政审批，减少微观管理、直接管理，减少专项，减少检查评估。要给高校创造更大空间、提供更多方便、最大限度地减少不必要的干预干扰。“减”的同时也要“转”。“转”就是转变管理方式，从微观管转向宏观管，从事前管转向事中事后管。放权绝不是放松，更不是放任，而是在放的同时加强监管，探索运用科学的监管手段，一是通过制定标准来监管。推动高等教育各层次各类型标准的“废、改、立”工作，加快研制国标（国家制定本科专业类教学质量国家标准）、行标（行业制定相关专业人才评价标准）、校标（高校制定专业人才培养方案）三个层次标准，完善教育质量、生均拨款、生师比、基本建设等不同类型标准，逐步建立起一套比较完整的高等教育标准体系。二是通过改进评估来监管。进一步改进对高校的学科评估和教学评估，强调“管办评分离”的原则，充分发挥第三方评估的作用。逐步扩大专业认证的范围，与行业共同制定认证标准，共同实施认证过程，体现行业需求。推动高校建立本科教学基本状态数据库，及时分析教学状况，建立健全校内质量保障体系。三是通过信息公开来监管。鼓励和督促高校加大信息公开，进一步推动高校扩大招生信息公开范围，加大财务信息公开力度，让师生员工和社会公众共同监督权力运行。

（二）探索实施“负面清单”管理，实现管理到治理的过渡和转型

政府由管理走向治理，首先应该以法治思维和法治手段，切实推进依法行政，建立行政权力清单制度。政府通过法律授权而对高等教育进行宏观治理，并为高等学校提供服务。要加快修订和完善教育领域有关法律法规，健全教育依法决策机制，加大教育执法力度，确保在法治轨道上推进各项改革，以此改善政府宏观管理，强化政府规划引导、政策协调、基本保障、公共服务职能，落实和扩大学校办学自主权，进一步落实学校办学主体地位和办学权利义务。同时，探索对学校实现“负面清单”的管理模式。在政府管理大学时拟定“负面清单”，从而为政府准确定位。列入负面清单的相关事项，政府应严格执法。负面清单同时也为大学办学主体本身划出了清晰的政策界限，主体能够做什么，不能够做什么，大学可以自主决定，在实施负面清单管理和教育实际做出判断，充分发挥市场机制在高等教育资源配置管理模式中的作用。对于负面清单以外的事项，社会组织可实行公平、有效的监管，从而形成政府、大学、市场多元主体良性互动的机制。由于政府权力天然具有越界和过度本性，所以必须明确高等学校的天然权力，这是限制政府权力的最根本的手段。正是在这个意义上，对于政府而言，法无授权不可为；对于高校而言，法无禁止皆可为。总之，负面清单为大学自主办学划定了清晰的范围，将清单之外的广阔领域交由大学自主决定。这就意味着教育行政部门不得任意干涉大学的自主办学行为，必要时只是通过“有形之手”来纠正“大学失灵”现象，这样既可以激发大学的办学活力，也有助于解除根深蒂固的“无限政府”的理念，确立“有限政府”理念。当然，这样并不意味着政府对清单以外的事情可以完全视而不见，把更多教育公共服务交由大学和社会组织去管理的同时，政府应做好必要的规划与指导、应依法进行过程性监督、提高政府服务意识。

（三）继续简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权

政府必须强化大学自治的理念，改变与大学之间“上下级”的关系定位，把大学作为依法自主办学的法人实体而不是自身的附属机构来进行管理，给予大学真正的独立法人地位。要加快转变职能，扩大和落实大学办学自主权，严格执行权力清单和责任清单制度，减少对大学的命令式管理和直接干预，改变大学疲于应付上级指令的状况。改革开放40年来，我国在很多方面仍保留着计划经济时代总体性社会的痕迹，如至高无上的国家权力观，导致我们的分权只能是自上而下的“放权”。这种自上而下的放权往往导致分权不彻底，尤其是职权分不下去，有时甚至出现职权的再度往上集中。在建设现代市场经济和高等教育现代化的愿景下，更加自主的高等学校才能成为适应社会的现代学术组织。因此，政府对高校不应是自上而下的“放权”，而应是在自下而上的赋权观基础上进行“还权”，使高等学校成为一个享有充分办学自主权的学术组织。在高等教育权力逻辑的应然状态下，政府应该明确高校作为法人而拥有自主权的自然属性，确立政府、市场和高校各自的行为边界，使政府、市场、高校各安其位，各司其职。进一步说，要实现这一根本性变革，不仅需要建立和完善市场机制，让各高校公平竞争，充分发挥市场竞争的优胜劣汰作用，更需要转变政府的治理方式，各级政府应逐步从学术管理事务中退出，以及高等学校办学自主权的内容和保障措施，做到有法可依、有法必依，一旦越界必可监督和追究法律责任，形成对各方权力的约束和规范，既可减少政府对高校自觉或不自觉的行政干预，也可培育高校依法自主管理的习惯，减少非理性或者依附性的决策行为，凡是利于落实和扩大高校办学自主权的，能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，能交给社会的交给社会，能由学校自主决策管理的交给学校。减少涉及高校的行政审批项目，简化审批程序，减少不必要的行政审批项目，简化审批程序，减少不必要的评比选优活动。差别赋权，选择若干所自律机制健全、内部治理比较完善的高校，赋予其更多办学自主权，支持学校自主决定本科生及研究生的规模与结构、招生数量、招生类型、人才评价标准和录取方式；自主设置和调整学科（不限于现有目录）、专业、学位授予点；自行审批学位，印制高校学位证书。加大高校在学科规划和项目实施中的自主权，允许高校在国家教育方针指导下确定办学定位、自主确定人才培养规模、规格，自主制订培养方案和教学计划，自主开展教育教学活动，深化人才培养模式改革。扩大高校科研自主权，建议增加高校稳定性科研业务费投入，明确高校对科研成果的自主处置权和收益权。建议进一步完善各类科技政策的配套和衔接，营造更加健康的学术生态环境。明确高校人事制度改革方向，支持高校自主选聘人才。以迎来一个更加开放、更加自由、更富有竞争性的现代高等教育系统。