顶层设计：建立和完善中国特色现代大学制度的关键
建立和完善中国特色现代大学制度要有科学系统的顶层设计。建设中国特色现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）确立的一项战略任务。与这一改革文献相伴随的是一系列政策和举措的出台，如教育部出台了《高等学校学术委员会规程》《高等学校章程制定暂行办法》等系列重要文件，教育部大力推进现代大学制度专项改革试点和开展综合改革的试验，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等等。这一系列举措的实施中，各个重点大学相继公布了自己的章程，建立了学术委员会机构，部分大学还在进行专项的现代大学制度改革试点，北大、清华、上海、江苏也在尝试进行综合改革试验。但一个不容忽视的事实是，在这场改革中，大学章程的同质化现象异常严重，大学学术委员会的建立依然没有从根本上改变学术委员会有名无实的局面，大学行政化似乎并未得到有效遏制，教授们对学术的热忱并未真正唤起，学生们对学术、对知识似乎并无真正兴趣，人们似乎更热衷于各种名号的获得，学生们对文凭的重视似乎胜过对知识本身的热爱。大学制度建设旨在解决中国高等教育领域存在的深层次问题。因此，如何对《教育规划纲要》提出的现代大学制度建设进展情况进行诊断评价是一个必须认真思考的制度上位问题。按照评价现代大学制度是否建成的主要标准是：按要求制定大学章程、制定党委领导下的校长负责制议事规则、建立大学董事会或理事会（咨询性）、完善教授委员会和学术委员会等。这些当然是现代大学制度建设的评价标准，但是这只是形式标准而非实质标准，只是阶段性标准而非终结性标准。事实上，建设现代大学制度在顶层设计上不能仅仅从形式上解决问题，比形式更重要的是制度的本质。现代大学制度建设应当关注大学制度的本质，将本质与形式结合起来。[33]通过顶层设计明确建立完善现代大学制度，克服目前在现代大学制度建设中存在的分散、零碎、众说纷纭、见子打子的“打补丁补漏洞式”的制度创新。[34]完善中国特色现代大学制度的顶层设计要关注以下问题。
（一）推进大学使命回归与功能聚焦
一个组织的制度总是要服务于组织的核心使命，大学也不例外。作为一种保存知识、传授知识和发展知识的学术组织，大学组织一般被认为具有学术性、公益性、复杂性、开放性、民主性和松散性等特点，这些特点深刻地影响了大学的内外部权力关系和制度设计。行动来自政策，政策来自决策，决策取决于判断，判断最终实际上取决于决策者的认知。在高等教育领域，正因为整体上过分重视以及应该重视的没有达到相应的程度，所以导致中国大学身份角色及其与政府之间的关系出现问题，继而影响到大学的健康发展。过分强调大学的政治使命，让大学承担过多额外功能，不仅使大学不堪重负，更重要的是使大学偏离了作为教育和学术机构的组织特性。在政治价值和行政价值导向下，大学的教学、科研、社会服务和文化创新职能往往只具有工具意义。只有在学术价值主导下，它们才可能最大限度地发挥目的意义，在人才培养、知识发展、社会文明和文化传播等领域发挥应有的作用。因此，必须剥离或淡化附着在大学这一“母体”上的政治、经济、社会等方面的非核心功能，让大学卸下额外的沉重负担，聚焦于知识传承与创新的中心任务，回归作为学术共同体的根本使命。换言之，大学在办学内容和策略方面可以有各种变化，可以进行各种各样的调整和选择，但在坚持大学灵魂和信仰方面却不能有丝毫的妥协和犹豫。大学的灵魂和信仰从抽象的意义上讲，是自由、真理、科学、理性等大学普遍规则。从具体的意义上讲，则是各具特色的校训和精神传统。然而遗憾的是，这样的大学宗旨和精神，是我们将大学视为工具的社会性制度和文化所与之隔膜和冷淡的，也自然成为习惯于遵命办事的大学所不以为然的问题。而由于这种基于知识、文化、学问、理性的思想体系的先天性缺失，使大学中缺少了维护知识、学问尊严的力量，亦即教师和学生维护教育本性的力量，导致行政权力可以在大学中畅通无阻、甚至为所欲为，而真正的大学精神则被视为不合时宜或者被边缘化。
强化大学的学术力量。“一个民族或国家要在世界上立得住脚，而且要光荣地立住，是要以学术为基础的。”[35]在一个缺乏学术传统的国家里，大学要想获得更大的自治与自由，首先必须发展学术力量。在很多时候，我们倾向于将大学缺乏自治和自由归因于政治经济体制的影响，并因此而认为大学无法改变自身的自治与自由状况。不可否认，一国特定的政治经济体制必然影响到其所在国家大学的自治与自由的程度，但我们同时也必须看到，大学自治与自由的程度，并不完全取决于政治经济体制。在同样的民治政体及市场经济体制下，英国、法国和美国的大学就像有完全不同的自治权，而在许多中央集权的国家，甚至在历史上的一些专制国家，大学或其他学术机构也可能享有极大的自由。在这里，我们会发现，传统发挥着更为重要的作用。如果不能做到这一点，现代大学制度建设就失去了目标，制度保护就没有了对象，就仍然会发生以行政权力为中心的状况，使大学缺少了基于学问、知识、真理、文明的信仰和灵魂，也使大学缺少了引领社会文明和文化革新的权威和能力。而大学对于自身信念和精神的放弃和麻木，也使社会缺少对大学遵照和爱护的理由。现代大学精神就是确立以科学知识为本的大学地位，因为科学知识需要严格证明，无论是理论上证明还是从实际经验证明，它都是反对传统权威主义的教条式真理观的。具体而言，它就是强调知识必须能够经过理性考证的，学术理性不能从个体的偏好出发，必须尊重真理面前人人平等的对话观。现代大学制度的核心价值就在于保护知识的创造权，把知识创造作为大学存在的第一位的价值。这一点正是现代大学精神的体现。现代大学当然强调知识继承，但知识继承不是根本目标，知识创新发展才是永恒的目标。换言之，知识的价值必须服从于解决疑难问题的需要。在这个意义上讲，知识必须不断创新才具有价值，而不能根据实际的需要进行创新的知识就容易老化，就容易被废弃。面对变化越来越快的社会发展环境，大学知识创新的价值必须置于首位，为此就必须建立保护这一价值的制度。
（二）尊重大学的组织特性
中国当前大学组织的行政泛化严重，大学内部官本位盛行，行政权力压制学术权力，大学自治、教授治学、学术自由等观念没能真正得到体现。因此，中国的大学制度必须做好“去行政化”，在大学内真正形成“学术本位”的价值取向，让大学回归知识性的本质属性，强化大学面向社会自主办学的主体地位。在对大学本质的认识上，由于缺乏来自大学及社会舆论方面的压力，因而政府对大学本性的认识，就一直停留在表面或者浅显的层次上。进言之，没有在思想的层次上，认识到大学是社会公器，是先进思想和文化的策源地；没有认识到是大学的本质和宗旨，决定了大学应该是自由、独立、理性、自尊的学术共同体，大学的活动是需要在自觉、理智、科学的精神指导下进行的；没有认识到大学只有在作为自尊的学术共同体以及自主的教育机构的情况下，才能产生引领社会文明风气和道德风尚的影响和作用，为社会提供高水平的教育和文化服务。而是在技术的层次上，视大学为政府出钱举办的、应该绝对地服从政府、并且为政府各种权宜性、时期性需要服务的下属或附属机构。这样做的结果是，大学失去了自己的尊严、荣耀、权利和责任，一方面变成了任政府指挥和摆布的准行政机构，一方面也成了没有信仰和精神支撑的世俗化、功利性机构，即使社会中缺少了“世俗教会”“海上灯塔”，也使社会文化和道德的生态失衡。
推动大学制度变革必须考虑大学的组织特性。亦即应该转变国家的大学观念，在对大学本性的认识上，要承认大学是专门研究学问和培养人才的专业机构，对其管理要符合大学规律，而不能视其为政治或经济的工具，随意地对其发号施令，让大学满足社会时期性、权宜性的需要。承认大学教师是大学中天经地义的主体和主人，允许他们通过自治来实现自己的教育理想和对社会的责任。由他们选择的教育家按照教育规律独立办学，应该得到国家机构和社会团体的尊重和保护。大学首先是一个学术组织，追求真理、发展学术是大学的本质属性。基于这一组织特性，中国完善现代大学制度必须坚持学术自由、大学自治等传统价值观，这是大学内在逻辑。但是，大学又是一个资源依赖型组织，获取外部资源、实现组织持续生存是大学变革的内在动力。对外部需求的回应能力是衡量当代大学生存能力的尺度。当代大学植根于相互联系的网络之中，组织所需要的各种资源都是从环境中得到的，大学不得不依赖这些资源的外部提供者。作为一个能动的行动者，大学的内部治理结构和制度形态必须重视所处环境中的组织，其中最重要的是政府组织，因为这些组织对资源的最终流入有很大影响。纵观大学发展史，推动大学变革的力量常常来自大学的外部，这是资源依赖的明证。比如说，美国二战以来历次高等教育大变革的推动者都不是来自大学内部，而是来自大学外部。正是组织与环境的互动，决定了大学治理结构的变革。中国完善现代大学制度也必须重视社会环境、以灵活的战略塑造环境，引导社会的需要，重视与社会的互动与开放。中国当前的大学治理结构是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，这一治理结构基本反映了大学组织的学术性和资源依赖性。但是，这一治理结构只是提供了一个没有具体运作规定体系的制度框架，中国建立现代大学制度的当务之急是为这一治理结构创设运作机制。各大学可以根据自己的特点完善现代大学制度。
（三）完善大学立法
大学的去行政化和自主管理，前提是依法办学。我国高等学校自主权的基本依据来自《高等教育法》，但在实际运作中，还有很多问题并不明确，比如：大学是否拥有行政自治权，政府或政府组织的专家委员会是否有权确定大学的教学需要，大学与其聘用的教职工是民事关系还是行政关系，党委领导下的校长负责制其决策机构如何构成，大学对学生人身安全与健康承担何种责任，等等。有学者指出我国高等教育立法严重滞后于教育实践，立法体系结构不合理，政策性和原则性规定较多，立法空白点较多，程序性及配套法规缺乏。目前，各高等学校虽然在国家的推动下正在研究和制定各自的大学章程，但普遍地对章程是否能真正成为治校之法持观望态度。究其原因很大程度上是法律基础不完备，高等教育法规尚无法具体指导大学章程的制定。因此，政府亟待从法律上理顺高等教育法律关系主体间的关联，完善高等教育法律体系的形式结构，及时修改有关法律或制定新的法律文件。
中国大学“行政化”的实质，是大学组织内部的行政权力“化”成了政府行政权力“链条”的末端。大学的管理部门按照政府的内设机构“对口”设置；大学有从副部级、正厅级到副厅级的“行政级别”，校级领导由上级部门委派或任命，院系和管理部门的负责人也都有与政府“同级”官员相当的行政级别，并纳入组织部门的考核管理。这种组织制度的解构靠大学内部的改革是无法实现的，政府必须调整现有对大学进行控制的组织制度设计以及资源配置方式割断大学与政府行政权力的链条；按照部分市场配置与政府购买服务结合的方式配置资源；停止大学沿用政府行政组织的人事管理和收入分配制度等，逐步清理和扫除大学去行政化的制度障碍。同时，加强对高等教育理念和高校的基本职能、教育制度、财产制度、科研机制及高等教育与社会发展关系等方面的理论研究，进而从法律上规范高等教育法律关系所涉及的各方主体的关系、权利、义务和责任，不断完善高等教育法律体系的结构形式，为我国高等教育事业改革与发展提供切实的法律依据。
（四）注重大学章程制定
章程是现代大学制度的主要载体。大学章程是指大学最高权力机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领。大学章程建设就是要确立大学内部的制度架构，规定行政机构和学术机构的组织原则和程序性的步骤，确定处理两者之间关系的准则，使双方权力处于一种平衡且相互制约的状态，避免行政权力对学术权力的侵犯或学术权力对行政权力的替代。当然，大学章程建设是以学术权利保护为基础的，应体现学术本位的大学组织原则。作为大学的“宪章”，一个完整的大学章程应该包括：特许状、决策机构的议事规则、大学管理规则。这些方面奠定了一个大学的基本秩序构架。
根据世界通例，大学章程具有两点共同特质。①公立大学一般是在国家的法律框架内制定章程。世界各国的公立大学章程几乎都是基于国家的法律框架，英美一些公立大学章程甚至是由立法机关制定的，这些为大学量身打造的章程本身就是国家法律的重要组成部分。②大学章程的主要功用是规制大学权力运行。大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约。具体说来，主要包括如下几个方面。第一，规范大学与政府之间的权力关系。大学章程既规范大学办学行为也规范政府管理行为，由于大学章程对政府也具有约束力，故它具有一定的外部法律效力。第二，规范大学内部各群体之间的权力关系。这些关系包括党委与行政之间的权力关系、行政人员与学术人员之间的权力关系、行政人员与学生之间的权力关系。第三，规范大学与院系之间的权力关系。保障院系等基层学术组织的自治权是激活学术的心脏地带的需要。在这个方面，当前中国大学存在两个突出的问题：一是权力过于集中于学校层面，院系等基层学术组织基本没有权力；二是基层学术组织过多，不利于资源共享和学科融合。解决这两个问题涉及大学内部的院系调整，院系调整之所以艰难是因为背后是利益冲突，要根本解决这些利益问题，需要大学章程予以明确规定。