水资源税改革实施情况实际调研
根据实际情况，研究需要对河北水资源税改革进行全面的调查，依据研究的主要内容，将调查目的归纳总结为：采用摸底调查、典型点深入调研、试点实地问卷调查等手段，收集水资源税改革政策运行情况、水资源税改革成果、居民满意程度等第一手调查资料，为建立的定性评价与定量评价相结合的评价指标体系提供资料支撑；深入水资源税改革实施过程中，以现有调查为基础，结合当地实际情况，分析并总结水资源税改革过程中存在的问题，以及相应的解决方案，为总结水资源税改革工作特色和典型经验提供依据。
在认真分析调查目的的基础上，将调研主要分为两次，第一次调研时间为2019年7月22—24日，第二次调研时间为2019年8月12—15日，主要调查对象信息见表5.1。从表中可以看出调研主要涉及石家庄、邯郸、保定、唐山和承德5个市及其下辖的几个县，按照摸底调查和典型试点调查的原则，保证调查的地区基本均匀分布在整个河北省，并且考虑了典型调查对象的地区代表性。根据研究目标将调查对象分为工商业及特种行业、公共供水企业、农业、高校及科研单位、政府部门共5个类型，设计相应的调查问卷，以作为定性评价的依据。同时，也对河北省水资源税改革过程中存在的重点及难点问题进行咨询，在收集整理的基础上，总结主要问题并找到相应的解决方案。
表5.1 主要调查对象信息
（一）石家庄市
河北省水利厅在石家庄市召开座谈会，听取专家介绍水资源税改革现状并针对改革存在的问题进行讨论，最后填写政府部门调查问卷，供后期分析使用。会议强调：
（1）水资源税改革三年来成效非常显著，充分发挥了水资源税的调节作用，有效抑制了地下水超采，形成了以“税收共治”为特点的“水利核定、纳税申报、税务征收、联合监管、信息共享”的征管模式，该模式得到财政部、国家税务总局、河北省水利厅的充分肯定，为下一步水资源税在全国征收提供了可借鉴、可推广的成熟经验。
（2）目前模式存在两种形式的建议，一种是先“水利核准”；另一种是先“纳税申报”。前者能有效实现两个部门的联合共治，效果更好；后者在管理上可能会稍微欠缺。多数主张前者，但前提必须是水利部门与税务部门紧密联系，主动参与到水资源税改革中。
（3）水资源的管理与水资源税的管理相互促进。水资源税的政策对水资源的管理起到一定的规范作用，比如对无证取水的管理更加有效，同时有助于计量设施的安装；水资源的管理也促进了水资源税的管理。2019年上半年，申报税款达到10.69亿元，月均申报税款1.66亿元，税改后税款增加一倍，发挥了水资源税的刚性作用。
（4）水价与水资源税之间的关系并不明确，之前的水资源费包含基础水价、污水处理费，费改税后，物价部门认为水资源税不是直接加到成本中，它涉及政府定价，还要进行听证会。目前全国存在价内税和价外税两种形式。河北实行价内税，把水资源税计算到成本中，但对于公共供水企业成本增加，同时收入降低，不利于长期发展。
（5）河北省水资源税改革呈现以下六方面效应：
1）税收刚性作用充分发挥。水资源税与原水资源费收入相比增加明显，月均增收110%，水资源税纳税人从改革初期的7800户增长为1.6万户。
2）超采地区取用地下水量逐步下降。河北省非超采区、一般超采区和严重超采区地下水每立方米的税额分别为1.6元、2.56元和4.03元，逐步递增。据统计，2018年全省约有1000余户纳税人不再抽取地下水，各地关停自备井共5416眼。
3）高耗水、特种行业用水总量逐步减少。改革对超计划用水加倍征收水资源税，促使钢铁、热电等高耗水企业强化内部用水管理，严格控制用水总量，2018年较2017年工商业地下水取水用量同比下降5.7%。改革后高尔夫球场、洗车、洗浴等特种行业的税额标准较水资源费标准增幅超过15倍，大部分企业转用中水或地表水，节水效果明显。
4）工业用水重复利用率逐步提高。改革对中水等非常规水源免征水资源税，引导企业积极利用非常规水源。据水利部门统计，2017年河北省的污水处理再生水、海水淡化、雨水利用等非常规水源使用量超过6.16亿m3，同比增长3%，企业加大节水方面的投入，水资源利用率提高。
5）促进水资源管理进一步规范。税务部门与水利部门密切协作，联合对取用水户进行逐户核查，及时交接有效取用水户档案，摸清水资源税纳税人底数，对不规范取用水等问题，与水利部门共同研究解决方案，联合发布《关于规范取水许可做好水资源税征收管理的意见》等文件，强化了对违法取用水行为的整治力度，有效促进了水资源规范管理。水资源税改革实施以来，全省共补办取水许可证4500余套，取水许可证发放率提高到95%以上，非农纳税人取水在线计量监控率达到90%以上。
6）以“税收共治”为主要特色的征管模式有效运行。在河北省政府的主导下，多部门共同推进改革，构建了以“税收共治”为特点的“水利核准、纳税申报、税务征收、联合监管、信息共享”的征管模式，为水资源税在全国征收提供了可借鉴、可推广的成熟经验。
（6）目前也存在一些问题。如：水资源税改革存在的首要问题是对水资源税的准确界定，不能通过水资源税解决所有的水资源问题，否则对农业征收水资源税就会遇到很多问题，水资源税只是一个杠杆，具有调节作用；整个水资源税的管理体系还缺乏一些相关政策及文件，对各种具体情况缺乏详细规定；各部门在无证取水的管理方面不同步，导致符合条件但未取得取水许可证的企业也要征收3倍税额；农业水资源税的征收存在困难，虽然水利部门在水量核定方面做了大量工作，但由于目前采用以电折水的方法，其准确性存在争议，经过多部门协商，认为可以暂缓对个体农户的征收。
（二）元氏县
在河北省元氏县召开座谈会，听取基层政府部门对水资源税改革实际运行中存在的问题及其相关建议，并填写政府部门调查问卷，以总结水资源税改革的经验和模式。会议强调以下几点：
（1）元氏县水利局与税务局等多个部门在水资源税改革方面合作密切，且水利基础设施建设情况良好，水资源税基本上能够做到100%征收，无欠缴情况，但可能会存在取水许可证办理不到位等非法取水情况，总体上目前税收管理较正规。
（2）元氏县的水资源税缴税大户主要为工商业和供水企业，供水企业包括原供水公司和华电水务集团，为自主供水，主要使用南水北调水源，地下水处于半封存状态。
（3）在水资源税改革起步阶段，每个用水户都需要填写一份纸质版水量核定书，而且需要水利部门和税务部门进行盖章，程序过于繁琐。针对这一问题，元氏县建立了水资源税取用水信息管理系统，并且与税务部门以及用水企业签订了三方协议，共同认可计量设施的用水数据，使用水企业足不出户就可实现水资源税的缴纳。
（4）农业灌溉采用以电折水的计量方式，由于目前农业用水均没有超出用水定额，所以农业上没有缴纳水资源税；而且针对电力部门提供电量数据不准确的问题，元氏县的农村建立了农业用水者协会，自主统计电量数据。
（5）地表水和地下水的税率存在倒挂现象，目前1m3地下水用水价格约为4元，1m3地表水用水价格约为6元，只能通过行政手段强制企业采用地表水。应该适当调整税率使地表水价格略低于地下水，这样才能够提高企业利用地表水的积极性。
（6）元氏县用水计量设施安装起步较早，现在所有用水户均安装有水量计量设施，但存在计量设施后期维护缺乏资金等问题。建议从水资源税中返还一定比例资金用于设施维护，或者从法律层面为用水户提供标准，让其自主安装水量计量设施。
（7）目前水利部门为自收自支，水资源税改革以后，水利部门人员工作量增大，但人员工资却没有保障。现在水资源部门人才流失十分严重，因为经费问题，很多人都去了其他部门。因此，取之于水、用之于水，要保证好各部门的正常运转。
（三）邯郸市
在邯郸市水利局召开关于水资源税改革情况总结与问题分析座谈会，会中主要讨论对水资源税改革的意见与想法、水资源税改革中存在的问题及建议。之后填写政府部门、高校与科研机构的调查问卷，供后期分析使用。会议上强调以下几点：
（1）水利部门工作量大，必须要解决好人员编制的问题，改革后水利部门连工资都无法保障肯定不行。目前有近期和远期两种解决思路，近期就是从水资源税中安排专项经费用于人员工资的分配，可以以项目的形式补助给员工；远期则需要调编，需要中央做出决策，但目前根据国家形势，不会增加编制，导致水利部门的要求与国家总体安排相违背。可以借鉴宁夏的办法，水资源税全部由省里收，之后由省财政厅下拨水资源管理经费，以奖励基金的方式下放，充分调动地方积极性。
（2）水资源税如何立法的问题。从财政上看，总数没有变化，分配形式发生了改变。以前水资源费可以直接使用，现在需要从别的部门拿，而且分税比率也需要调整，需要有明确的政策依据。
（3）水资源税改革效果显著。重点有以下方面：通过费改税提高了基层人员的水资源管理水平，以前只注重于收费，现在倒逼管理人员开展业务培训，提高人员素质，适应费改税要求；在信息化建设方面以前只是单纯的手工统计，通过近年来的计量设施安装，基本覆盖了一定规模以上的用水户，通过税改系统降低了水资源核定的工作量，数据查询非常快捷，给基层人员在数据管理上提供了很好的平台。
（4）水资源税改革实施以来大型计量设施基本安装完毕，但是在小型计量设施部分基本是空白，大部分小规模的农业用水并没有计量设施，只能采用以电折水的办法，但是以电折水这个计量方式并不完全符合实际。由于农业用水复杂，针对农业的水资源税征收工作量大且难以实施，经济效益较低，因此，在农业方面考虑是否可以不征收水资源税。
（5）目前整个改革工作是先水利部门进行水量核准，然后纳税人申报，这样水利部门责任很大，如果纳税人故意伪造数据，水利部门就要承担责任。以后是否可以将“水利核准”取消，改为“水利稽查”，水利部门只负责监管，如果水利部门认为纳税人申报的数据不准确，可以对其进行稽查，发现不守信的现象可以列入黑名单，并进行罚款。
（6）针对水资源税改革有以下建议：
1）需要放权。现在河北省虽然制定了大量文件，但是仍然存在很多问题的根本原因就是地方情况千差万别，这种情况下仅靠河北省统一的政策难以解决问题。从宏观来讲，各县市需要一定的管理权。
2）资金比例分配不合理。水资源税应该100%用于地方，目前水资源税改革以来很大的弊端就是6.5∶3.5分成的问题，这在一定程度上打击了各地方的积极性。例如，县里自来水公司是交水资源税的大户，而自来水公司还需要政府补贴，导致水资源税征收不仅未对地方财政造成贡献，还要地方财政拿出一部分来进行补贴。因此，建议将水资源税全额留给地方政府。
3）上级制定政策时要明确，不能只给出概念性政策。要明确在水资源税试点阶段应由财政部门牵头，进入到改革全面阶段再由政府部门牵头，成立领导小组，这样才会有强制性，容易协调，促进多部门的相互合作。
（7）需要加强宣传与培训。目前水利部门与税务部门之间联系密切，但大部分人只熟悉本单位的业务，导致某些事情在交接事务上存在一些模糊，不能有效解决问题。建议加强各部门之间的学习交流，水利部门学习税务部门的一些基本知识，税务部门也要学习水利部门的有关知识。水资源税改革的大力宣传应和其他各项工作齐头并进，邀请政府部门相关人员在各大高校开展科普课，普及水资源税改革相关知识。
（四）承德市
在河北省承德市水利局召开座谈会，请参会专家对河北省水资源税改革相关问题进行讨论，最后请各位专家填写政府部门专项调查问卷。会议强调：
（1）2016年7月1日启动水资源税改革以来，承德市采取各种措施，保障试点各项工作总体进展顺利。经统计，全市累计登记非农水资源税纳税人信息1340条，农业水资源税纳税人信息6749条，2016年至目前关停自备井540眼，新增节水设施投资751万元。2019年1—6月，共入库水资源税5113.37万元，同比增加555.83万元，增幅12.2%。2019年6月，共入库水资源税64379万元，同比增长15%。2018年度，每月申报户数、申报纳税税款比开征初期均增长一倍多。
（2）承德市水务局与财政、地税部门密切联系，多次召开专题会议，共同研究有关政策，全市调配60名工作人员，出动车辆300台次与地税部门联合成立13个核查组，开展入户核查工作。设立水资源税水量核定专用窗口，采用微信、计量设施照片等形式，提高工作效率，同时还设立了水资源税绿色通道，由专人负责向纳税人解答水资源税问题。充分利用网络和计算机技术将纳税人取水信息录入水资源税取用水信息管理系统，与税务征缴系统实现无缝对接，水量核定和确认书一并通过计算机打印并传递税务系统。联合执法，打击非法取水。全市累计清查取水户1500余户，累计下达限期补办和整改通知400余份，立案查处非法取水案件2起，对38家不符合办理取水许可条件的取用水户列入自备井关停计划，限期关停。
（3）承德市水利局积极争取省级项目资金1000万元，开展水资源在线监测和监控平台建设，全市累计建成非农取水户在线监测点814个，对年取水量5万m3以上的取用水户在线监控，取用水户水量核实和监督管理能力进一步提升。全市累计核查农业用电户23905户，合计认定6749户，合计限额核定数量为6749户，并全部录入河北省水资源税信息管理系统，累计核定农业取水量2270万m3。
（4）改革效果明显。
1）费改税试点全面实施后，企业计量设施基本全面覆盖，企业主动节水意识增强。其中宽城双隆矿业有限公司利用比邻县城污水处理厂的地理优势，优先将中水接入，每年节约地下水资源80余万m3。河北峪耳崖黄金矿业有限责任公司将井下的疏干水利用到生产中，不仅节约生产成本，还减少地下水使用量70余万m3。避暑山庄酒业集团公司投资700万元，建设污水处理循环水利用系统，年节水54万m3，按照水资源税标准计算，直接节省成本113万元，节水效益明显。
2）加强地下水管理与保护。近几年全市累计关停水源井540眼，地下水开采进一步规范。
（5）存在问题、困难及建议。
1）用水量较小的单位如小饭馆、小超市等，管理难度较高，全部办理取水许可难度、管理难度、计量设施安装难度大。建议此类取水户不办理取水许可，由水务、工商、税务等部门协同管理，按其营业额比例征收水资源税，达到应征尽征的目的。
2）建议上级部门加强顶层设计，将地温空调（回灌水）矿泉水、地热水也纳入水资源税征收范围。目前地温空调回灌水不征收水资源税，不利于水资源的管理，征收水资源税可提高取用水单位的管水节水意识，降低地下水抽灌强度，有利于保护地下水。
3）农业水资源税征收问题。由于全市灌溉机井数量繁多、地域分布广，农业用电户配合度差，供电公司提供的用电户登记信息因时间过久、实际用电情况与登记信息不匹配等原因，导致在农业水资源税在认定工作中由于时间紧迫造成认定结果不够精准；且每年用电情况各有不同，如每年按户现场核查，实施难度过大。
4）水资源管理人员编制和经费问题。部分水资源管理人员还是自收自支编制，工资及经费失去保障，影响职工的工作积极性。同时，水资源管理工作经费严重缺失，极大阻碍正常工作开展，影响工作效率。
5）基坑抽水的水资源税管理。楼盘开发对基坑抽水不可避免，但由于抽水时间远远短于办理取水许可证的时间，导致取水许可证未审批通过，基坑抽水的行为已经停止。但实际情况是楼盘取水并未用于盈利目的，将基坑取水排放到附近河流中，由于水循环，并未造成浪费。楼盘开发企业若想设置帷幕进行防水，成本太高，不利于企业及地方发展。
（五）围场县
在围场县水利局召开水资源税改革情况分析与问题总结座谈会，听取参会专家介绍水资源税改革情况及存在问题，并提出相关建议，最后填写政府部门调查问卷。会议上强调：
（1）围场县目前只有一家供水企业的年用水量在100万t以上，其余均在100万t以下。自2016年水资源税改革以来，围场县累计核定水量2130.014万m3（2016年7—12月取水量324.523万m3，2017年取水量645.247万m3，2018年取水量717.4808万m3，2019年1—6月取水量442.7626万m3），入库税款总额157330万元。水资源税改革实施以前，全县总共173户纳入水资源税系统，共有2229个监控点实现在线计量。水资源税改革以后，加大投资，2018年利用中央财政资金申报建设非农取水在线监测28户40个监测点。2019年继续申报建设53户、84个监测点，届时全县计量监测点将达到168户、248个，覆盖全县近95%的取用水户，初步构建了国家、省、市、取水户自建等四级监控点在内的非农取用水户水量在线计量监控体系。
（2）水资源税改革中存在的问题及建议。
1）针对地热水、矿泉水、地缘热泵系统利用封闭型回灌技术回灌的取用水未征或不征收水资源税，不利于取水许可全环节监管。
2）特种行业取用水包括洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等行业的取用水税额标准设置存在一些问题。按河北省规定围场税额标准，执行非超采区城镇公共供水管网内外有别的高税额，对于经济不是很发达的县域，40元/t或20元/t对于大众型洗浴、洗车行业太高，影响大众生活水平的提高。建议综合水资源禀赋条件、经济发展水平、取用水户承受能力等因素合理设置税额标准，既能促进节约用水又能推进社会生活丰富发展。
3）建议依据有关规定进一步明确公益性单位如义务教育中小学、幼儿园、乡村卫生院（室）等可否实行低税额。
4）临时取水程序复杂，不适用基坑取水的企业。
5）针对无证取水方面的政策需要进一步完善，针对取水许可证办理，是否可以考虑实行分级审批。
6）对取水许可手续的审批周期较长，不利于水资源税收的实施，造成取水时间与纳税时间内未获得相应的取水资格证书，按照税额的三倍进行征收，对企业造成负担。上级部门在颁发政策时，没有考虑到基层具体情况，缺少细致的解释和说明。
7）农业水资源税征收涉及部门太多，导致信息交换不及时、不密切，缺乏有效的交换平台和协作机制。
8）不同部门之间的专业限制导致交流不便，需要加强水资源管理人员在跨部门之间的专业学习和培训。
（六）唐山市
在河北省唐山市水利局召开座谈会，会议主题为各位专家对水资源税改革的意见与想法、问题讨论与建议、调查问卷填写。会议上强调：
（1）华北地区地下水超采严重，而河北省的地下水超采占整个华北地区的50%以上，河道断流、水环境污染严重，因此地下水综合治理至关重要；水资源税改革作为治理地下水的配套政策，在各方面都做了大量工作，效果显著。
（2）加强监管，规范取水许可审批手续，完善计量设施，促进水资源的管理，在办证等方面的积极性提高，认识到了合法合规的重要性，由原来的“求着办”到目前的“主动办”，在一系列的配套政策下，保障了水资源税改革的顺利实施。原来的水资源费没有明确规定，基本是按年征收；而且全部集中到年底，按量征收就会打折扣，导致监管不到位。而水资源税改革使从量计征更加规范，由于基层人员工作量太大，于是逐步将月取水量少于1000m3的纳税人调整为按季征收。
（3）水资源税改革的初衷是费税平移，不增加纳税人负担。但对于供水企业，原来没有将水资源税纳入水费成本里，但征收水资源税后，成本就会大幅增加。目前市区供水由原来的单价3.5元提高到5元，基本能够保证供水企业按时纳税。唐山市用的是外调水，供水企业从水源地买水，但水资源税需要在用水户所在地缴纳，这样就会导致重复缴费，如果只缴税不缴费，那么对于自收自支的水库管理单位，就会严重亏损。另外，水资源费要求从取水口处缴纳，而水资源税是用水户所在地缴纳，因此费与税并不能直接平移，各省的实际情况大多不同，因此政策的制定要考虑全面，因地制宜。
（4）水资源税改革以来，税务部门与水利部门密切配合，各县区的相关部门也是直接对接，效果明显，从税额以及纳税人数上都有体现。至2019年初征收的水资源税款总额达17亿元，其中2016年为1.8亿元，2017年为5.12亿元，2018年为6.7亿元，2019年初期已统计的就有3.5亿元；水资源税的公平性和刚性约束有效发挥，2016年年初纳税人只有1700户左右，而到目前纳税人已接近3400户，纳税人数增加。
（5）信息共享是改革的前提，提前建立好信息共享平台对改革推广也具有重要的借鉴意义。及时上传个人信息，每月进行信息比对，针对有差异的地方及时调整，但自主申报的数据统计信息是到每月25号，而信息共享系统是每月30号录入统计数据，两者的数据不一致，考虑后期是否可以将截止日期进行统一。
（6）在费改税工作中各个部门的交流变多了，参与到了费改税的各个环节。建议将“水利核准”调整为“水利稽查”，要相信纳税人可以提供准确的用水量，也可减轻基层管理人员的压力；而且取水量5万m3以上规模的已全部实现实时监控，有助于加强管理。唐山市地区基层人员的工资全部纳入财政，统一管理分配。
（七）保定市
在保定市水利局召开座谈会，分别听取水资源税改革对政府部门以及企业的影响，并听取各专家对水资源税改革存在问题的相关建议，最后填写政府及企业类型调查问卷。会议上强调以下几点：
（1）河北省水资源税改革从2016年7月正式启动，主要分为两步，第一步是工业、企业等非农业水资源税改革，于7月1日正式启动；第二步是农业水资源税改革，于2018年初正式落实。在舆论宣传方面，通过《保定日报》、税务网站、微信平台等可以利用的一切媒介向公众宣传水资源税改革政策、申报流程，河北省水利厅对水资源管理人员进行培训，全市培训了70多次。
（2）水资源税改革以来，保定市共计申报水资源税税款4.88亿元，月均0.13亿元，管理水平不断提高，累计申报4129户次。其中，2016年度申报税款0.58亿元（月均0.11亿元），申报2558户次；2017年度申报税款1.62亿元（月均0.13亿元），申报3371户次；2018年度申报税款1.63亿元（月均0.13亿元），申报3456户次。整体上看，水资源税征管工作呈现平稳运行态势。
（3）结合2016年7月1号“零点行动”对水表计量数据进行了全面统计，本着“整体推进，重点难点突破”的原则，定期召开联合会议，对信息移交过程中存在的重点难点问题进行协商解决，同时依据“属地移交、县级核实、市级备案”的原则，共有3242户纳税人信息，基本实现了全覆盖。
（4）由于农业水资源税涉及范围较广，基本按照以电折水系数测定、纳税人认定、征收超限额水资源税进行。以电折水系数是河北省委托水利推广中心对保定22个县（市、区）进行测算，每个县选取3个典型点，进行实地抽水试验，结合水文地质条件，测定各县以电折水系数。根据电力部门提供的各纳税人用电量确定用水量，结合各县市区的用水限额，共有56户超出限额，超出水量37万t。
（5）通过水资源税改革，用水户的法律意识增强，起到了正向作用。目前各水表都有“证件号”，对纳税申报起到了规范作用，实现5万m3以上用水户全部在线监控；水资源管理水平得到提高，计量设施由原来的机械水表改为智能水表，提高在线监控普及率，定时传输。对纳税人实行全程管理，也减轻了水资源管理人员压力；自水资源税改革以来，保定市共关停自备井1685眼，企业也采取收集雨水进行灌溉等措施降低成本，倒逼企业转型，对节水设施进行升级改造。
（6）水资源税改革也存在一些问题。首先就是基层管理人员工资无法得到保障，这在一定程度上会降低人员积极性；其次在水量核定方面，水资源管理人员责任大，工作量大，建议先个人申报，后稽查，起到监管作用；再次，目前政策文件不够细化，更新不及时，个别文件有限期仅为两年，已经过期，导致在执法期间没有法律依据；最后，保定各县市区的老旧小区、停产企业，由于没有物业缺少管理人员，纳税人难以明确，水资源税征收困难，需将其尽快关停。
（7）针对主要问题的建议如下：
1）税收优惠政策制定还需完善。目前的优惠政策涉及不征税以及免税两方面，缺少减税方面的税收机制。如对于采取节水设备改造升级的企业没有针对性的税收鼓励措施，可以设置在购进节水设备时享受一定的抵扣，类似于增值税。
2）农业方面的主要问题是征管成本较大，投入与产出不成比例，而且其他部门都在给农户发放补贴，水利部门却在收取费用，实际上也并不合理。
3）对于公益类如学校、医院等单位能否针对行业性质提出一定的减免政策，这从税法角度考虑也是可行的。
4）目前特种行业只涉及洗车、洗浴、滑雪场、高尔夫，行业类型是否还需要进一步细化，具体可以参考环保税法，把水利核准放到后面，纳税申报放在第一位，还权还责于纳税人。