监测评估的理论基础
（一）监测评估的基本概念
监测，释义为监视、检测。监测是一个常规的持续性的活动，监测过程中需要应用系统性数据，为管理者或主要利益相关者提供某种规划或项目、或较长期持续性行动执行中的有关信息，包括行动的进展状况和行动目标的实现程度，以及实现行动目标相关保障措施。因此，通常意义的监测是根据特定的目的，设置特定的指标体系、对某种规划或项目实施或执行过程进行观察、测量、跟踪、记录，同时根据监测结果或监测发现的执行过程中某些问题对规划或项目进行修正、调整，以确保项目或规划的顺利实施。
评估，释义为评价、估量。通常是一种周期性活动，是在掌握基本事实或现状基础上进行的规范分析和价值判断。评估的主要内容是在监测的基础上，研究分析项目或规划的成效，包括相关性，是否达到项目或规划的预期效果；有效性，投入产出的预期效果等，也包括探讨项目或规划实施对预定目标或利益相关者影响的预测、评价。评估结果可运用于未来类似项目或规划制定的改进、修正，或完善政策措施等用途。一般分为预评估或前期评估、阶段性评估或过程性评估、中期评估、终期评估、后期评估等。
监测是手段，是在项目或规划执行过程中系统地收集相关信息的过程，其特点是动态、持续发现问题，也是不断记录、反馈、交流、调整的过程。评估是方法，是对项目或规划制定实施全过程的系统和客观地评价，可以是阶段性评价，也可以总体性评价，其结果是用于决策。监测性质上是观察性的，而评估的性质则是判断性的。
监测评估是规划或项目启动和实施过程中不可或缺的一个重要环节，是了解规划或项目实施进展情况和目标实现情况，确保规划或项目顺利实施的重要手段和方法。监测评估是国际通行惯例做法，对于重要规划，特别是时间跨度比较长的中长期规划，基本上都要对规划执行过程中的监测评估提出明确具体的要求。国内也是如此，中共中央、国务院《关于统一规划体系，更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确指出，规划编制部门要组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用。国家发展规划中期评估要结合国内外发展环境的新变化、新要求，重点评估实施进展情况及存在问题，提出推进规划实施建议，评估报告报国务院审定后提请全国人民代表大会常务委员会审议。国家级专项规划、区域规划、空间规划的评估结果向审批主体报告。
（二）监测评估的分类
监测评估的要求因具体内容不同而有很大区别，如环境监测主要是通过对影响人类和环境的各种物质的含量、排放量等进行检测，跟踪环境质量的变化，确定环境质量水平，为环境管理、污染治理等工作提供技术支持和保障。通常包括背景调查、确定方案、优化布点、现场采样、样品运送、实验分析、数据收集、分析综合等过程。
疾病监测是长期地、连续地收集、核对、分析疾病的动态分布和影响因素的资料，不仅包括从健康到发病的时间分布、年龄动态分布，也包括地域等空间分布。监测范围包括影响疾病发生的自然因素、社会因素、个体遗传、先天体质差异等诸多方面。疾病监测只是手段，其最终目的是及时采取干预措施，预防和控制疾病流行。
按监测目的进行划分，监测评估一般可分为三大类：
1.监视性监测（常规监测）。如环境监测中针对污染源的监测和环境质量监测。污染源常规监测主要是掌握污染源的排放浓度、排放强度、负荷总量、时空变化等动态变化。环境质量监测主要是指定期定点对特定范围的大气、水质、噪声、辐射、生态等各项环境质量因素状况进行动态监测分析，掌握环境质量及污染源状况的动态变化情况；或评估控制措施的实施效果；或衡量环境标准实施情况；或评估环境保护工作的进展，目的是为环境管理和决策提供技术支撑和决策依据。生态环境部门负责的“居民生态环境与健康素养监测”，体育总局负责的“全国国民体质监测”，卫生健康部门负责的“疾病监测”等，这些监测都属于一般性的常规监测。
2.特定目的监测（应急监测）。如环境污染事故监测，是在发生污染事故时及时深入事故地点进行的应急监测，目的是通过监测确定污染物的种类、扩散方向、速度和污染程度及危害范围，查找污染发生的原因，为控制污染事故提供科学依据。这类监测有时需要采用流动监测（车、船等）乃至低空航测、遥感测控等高科技手段。有的事故监测需要持续很长一段时间。
3.研究性监测（科研监测）。研究性监测是指针对特定目的或特定项目而进行的科学研究监测。如接触特殊有毒有害物质对职业从业人员的健康影响监测研究，目的是掌握了解有毒有害物质对人体器官的损害机理、蓄积毒性等规律，以便针对性加强职业防护或制定职业防护措施和政策。或是通过监测了解某种环境污染物的污染机理、污染物的迁移变化规律，研究环境受到污染的程度，例如环境本底的监测及研究等，或是为监测工作本身进行的研究监测，如统一检验方法和标准分析方法的研究、标准物质研制、预防性监测等。
（三）监测评估的特征
监测评估工作具有综合性、多学科性、实时性、连续性、复杂性、追踪性、政府行为属性等特征。具体表现为：
1.监测评估的综合性、多学科性。在环境监测方面体现得尤为突出，其监测对象包括空气、水体、土壤、固体废物、生物等诸多载体。监测手段包括化学、物理、物理化学、生物化学、生物、生态等一切可以表征环境质量的方法。同时由于环境样品基体的复杂性及污染物组分的低含量，这就要求环境监测分析方法和监测仪器需要具有高灵敏度、高准确度、高选择性和高分辨率，并达到标准化、自动化。
2.监测评估的实时性、连续性。需要进行监测评估的规划或项目，一般都持续时间较长，实施或执行过程中容易受到社会、经济、政策、人文以及时局等变化的影响，具有时空多变性等特点，只有坚持连续长期监测，才能从不断获得的大量的数据中发现规划或项目执行过程存在的问题，揭示其变化规律，预测其变化趋势，监测数据越多，评估的准确性才能越高。
3.监测评估的复杂性、追踪性。研究性监测评估工作因其特定目的需要或目标因子受多重因素影响，需要精确而复杂的设计，如环境本底的监测及研究等。因为任何一个细小的疏漏或差错都将影响最终数据的质量，为保证监测结果具有准确性、可比性、代表性和完整性，有时需要设定一个固定因子量值进行追踪监测以便于及时对监测过程进行校正，或建立监测评估质量保证体系。
4.监测评估的政府行为属性。监测评估大多数情况随重要规划或重点项目的制订发布而提出并为社会公众所了解。同时，这些重要规划或重点项目绝大多数情况也是由政府及其组成部门制订发布并负责实施。因此监测评估工作本身大多具有政府行为属性，或者说监测评估工作本身上就是一种政府行为。如环境监测，实施主体是政府机关及其直属事业单位或科研单位，职能是法律法规授权或受政府机关委托，行使职权是依法实施，环境监测结果可能产生一定的法律效果等。如对污染源的监测、污染事故监测、污染纠纷仲裁监测等都具有法定强制执行的特征，当然环境监测工作因其本身的政府行为属性，也具有行为公正性、社会服务性等基本特征。