公共政策健康影响评估
（一）公共政策健康影响评估的对象
“公共政策健康影响评估”是指对政府及其所属部门拟订的行政规范性文件进行评估，判断其对人群健康的潜在影响，从而为决策者制定或完善政策提供依据。因此，其评估对象即为“政府及其所属部门拟订的行政规范性文件”。
根据全国爱国卫生运动委员会办公室、健康中国行动推进委员会办公室发布的《关于开展健康影响评价评估制度建设试点工作的通知》（全爱卫办函〔2021〕8号），此处所涉及的“行政规范性文件”，是指以地市级及以上人民政府名义和以地市级及以上人民政府所属工作部门（不含卫生健康部门）名义，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域或者其管理范围内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。
需要注意的是，地市级及以上人民政府内设机构、地市级及以上人民政府所属工作部门内设机构发布的公文，以及转发上级政府或部门的文件，不作为公共政策健康影响评估的对象；而卫生健康部门下发的文件和多部门联合下发的以卫生健康为主题的文件，也不作为评估对象。
（二）公共政策健康影响评估的基本程序
与健康影响评估的基本程序相同，对于公共政策的健康影响评估亦主要遵循筛选、范围界定、评估、报告和建议、监测和评价5个基本步骤。在中国健康教育中心编著的《健康影响评价实施操作手册》中，则进一步将公共政策健康影响评估的实施步骤细化为九个环节，即部门初筛、提交登记、组建专家组、筛选、分析评估、报告和建议、监测和评价[15]。当然，由于上文已对需要开展健康影响评估的公共政策（即公共政策健康影响评估的对象）进行了明确界定，因此在对公共政策进行健康影响评估时，可省略“部门初筛”这一步骤。
（三）公共政策制定过程中的健康影响评估
为促进各部门协调、响应和推进健康影响评估工作，提高公共政策制定工作效率，评估部门应主动、适时地将健康影响评估工作融入公共政策的制定过程。一般而言，在政策制定过程中的拟文、征求意见、修改完善、合法性审查、部门核签、公示、发文等环节中，均可适时融入健康影响评估工作[16]。
1.拟文。对于需要开展健康影响评估的公共政策，文件起草部门应在完成征求意见稿后，向本级健康影响评估部门（如健康中国行动推进委员会、健康（促进）委员会或爱国卫生运动委员会下设健康影响评估工作办公室）提交健康影响评估申请。
2.征求意见。在此阶段，健康影响评估部门应召集专家委员会成员或委托第三方专业机构，按照健康影响评估的基本程序对提交的政策文件进行评估，并以书面形式向文件起草部门提交评估报告和建议。
3.修改完善。文件起草部门根据评估意见及建议，对征求意见稿进行修改完善。
4.合法性审查。司法部门对修改后的发文稿件进行合法性审查，对健康影响评估的开展情况及评估结论进行审核，并向文件起草部门反馈意见。
5.部门核签。如果相关部门对健康影响评估报告中涉及的内容提出异议，可由该部门向健康影响评估部门申请复审；由健康影响评估部门协调原专家组对相关内容进行复评，并向提出异议的部门反馈复评结论及意见。
6.公示。在面向社会进行公示的过程中，健康影响评估专家评议组应为健康相关意见或建议的答复及处理提供咨询。
7.发文。文件起草部门根据修订情况，以书面形式向健康影响评估部门提交评估报告及建议的采纳情况并备案。
（四）公共政策健康影响评估实践案例一——××市某公共停车设施3年滚动建设工作方案健康影响评估
1.案例背景
为贯彻落实国务院办公厅《转发国家发展改革委等部门关于推动城市停车设施发展的意见》（国办函〔2021〕46号）、江西省人民政府《关于推动全省城市停车设施发展有效缓解城区停车难问题实施意见的通知》（赣府厅字〔2021〕71号）要求，加快推进某公共停车设施建设，有效缓解城区停车难题，更好满足人民美好生活需要，2021年，××市人民政府结合实际，制定了公共停车设施3年滚动建设工作方案。该方案由××市综合行政执法局牵头，市政府分管副市长任组长建立公共停车设施建设工作小组，拟于2024年，在××市城区新增（开放）停车泊位3.52万个，并完善停车系统，使停车资源更高效利用，最终形成依法治理、社会共治的局面，以有效缓解城区停车难的问题。
××市是健康影响评价评估制度国家试点城市，在市政府的组织下，由××市健康评估办负责对各项公共政策、重大民生项目工作开展健康影响评估。
2.组建健康影响评估工作网络
××市爱卫办向××市人民政府报送《关于呈请市政府印发健康影响评价试点方案的请示》后，经过多方论证审议，市人民政府出台了《关于印发健康影响评价评估制度建设试点工作方案（试行）的通知》。自此，市健康影响评估工作建立了以“政府负责、部门协作、社会参与”的原则，形成了以市政府为实施评估制度的责任主体，市政府办负责提供公共政策评估目录，市发展改革委负责提供重大民生项目评估目录，市卫生健康委负责评估工作的组织实施和技术支持，市财政局负责健康影响评估工作的经费保障，其他各有关部门按照评估方案要求提供并执行各自职责范围内的评估政策和评估项目的工作网络。
为保障工作的开展，经单位推荐、资格审查等流程，××市组建了健康影响评估专家委员会（以下简称“专家委员会”）。专家委员会负责为全市健康影响评估工作提供技术支持，具体工作由市健康评估办统一调配。专家委员会由来自高等院校、科研机构、机关企事业单位，在区域与城市规划、建设、环境与资源、产业发展、公共卫生、新闻传播、农业、水利、交通、防灾减灾等领域具有较高学术造诣的专家和技术人员组成。
市健康评估办负责指导和规范辖区内健康影响评估实施工作，研究健康影响评估实施中的重大问题。市综合行政执法局起草的《方案》，由市健康评估办负责健康影响评估具体的实施和资料收集。
3.开展健康影响评估工作
××市健康评估办组织专家工作组完成健康影响技术评估后，将评估结果提交至市健康评估办备案，并提交至《方案》起草方——××市综合行政执法局。具体工作流程见图5-1。
图5-1 ××市公共停车设施3年滚动建设工作方案健康影响评估工作流程图
4.健康影响评估的实施
按照筛选、范围界定、实施评估、报告和建议以及监测和评价五个步骤实施健康影响评估的技术评估工作。由××市健康评估办组织，健康影响评估专家工作组参加此次的筛选工作。专家工作组采用“（2+X）模式”（“2”为卫生健康领域和法律法规领域专家，“X”为拟决策领域相关学科专业专家，2+X ≥ 5人），从专家库中选择流行病学、政策法规监督、公共事业管理、职业健康、病媒生物防制、卫生监督等领域的7名专家进行此次健康影响评估。
（1）筛选
健康影响评估专家工作组通过填写筛选清单和专题讨论形式完成筛选，筛选清单如表5-8。筛选意见如下：
《方案》是有效缓解城区停车难题，更好满足人民美好生活需要的民生工程。对该方案的健康影响评估，可通过调查评估等形式，从公共停车设施建设的规划布局、建设标准、服务管理、运营监管、宣传引导等角度，针对停车场建设运营中的公平普及、安全保障、环境污染、病媒防控、就业和职业健康、社会心理和谐等在内的健康决定因素进行，从而为进一步提升该建设方案提供行动依据。
表 5-8 ××市某公共停车设施三年滚动建设工作方案健康影响评估筛选清单
（2）范围界定
专家工作组通过范围界定清单填写和小组讨论确定健康影响评估的等级。根据《方案》中涉及健康决定因素对健康影响大小以及时间、资源优先的估计，确定本《方案》的健康影响评估应考虑公共服务、病媒生物安全、环境因素、心理健康4个方面可能产生的健康负面影响。
《方案》涉及文体、宣传、卫生、环保、城管、民政等诸多部门，与××市政府及其他部门政策的制定关联密切。考虑到该《方案》是响应国家和江西省关于停车设施发展的重大举措，其制定需求急迫，社会效益较高，对人群健康也多是正向影响，在现有条件下确定采用综合性程度较低的评估方法进行快速评估。
（3）实施评估
健康影响评估快速评估采用专家咨询法进行。专家工作组围绕该《方案》所涉及的因素进行影响评估，经过小组讨论发现，《方案》实施可能会在以下方面对健康产生影响（具体评估表如表5-9）：
在公共服务方面，①城市道路人行道多数路幅有限，设置停车设施可能会破坏或占用行人安全通道、原有的盲道等无障碍设施，或导致无法规划建设新的无障碍设施；②没有考虑××市作为休闲旅游城市的功能定位，如驾驶房车出行的游客将越来越多，其专门停泊的车位或集中规划区域却不多，无法满足实际需要；③目前多数公共停车场功能单一、设施简陋、配套不足，直接影响了群众停车感受和城市品质。
在病媒生物安全方面，大型室内停车场容易滋生蚊子等“四害"，空气不易流通，给疫情防控带来不确定性等。
在环境因素方面，临街人行道停车带来的汽车尾气、噪声污染，以及绿化带隔离不当或安全美化等问题。
在心理健康方面，释放单位停车泊位不能采取行政强制命令方式，只能在充分考虑当事方“自愿参加、安全稳定、满足内部需要、疫情防控”等前提下，协商引导参与，逐步向社会有序错时开放，不宜作过于硬性的规定。
表5-9 ××市公共停车设施3年滚动建设工作方案分析评估表（专家组集体意见）
续表
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（4）报告和建议
针对可能对健康产生影响的因素，健康影响评估专家工作组的建议如下：
①新建（改造）过程中应注意保留必要的行人安全通道、规划建设或保留（调整）盲道等无障碍设施。
②新建（改造）室内停车场要考虑排气设置，控烟禁烟、健康教育、病媒生物防制、疫情防控等必要的防控设施要配备到位。
③在条件允许的情况下应保障有适量的绿化带、景观带或隔挡设备，以控制汽车尾气、噪声污染，同时美化环境。
④鼓励机关事业单位、国有企业将具备开放条件的部分内部停车设施，采取全天、夜间、节假日、其他时段开放、有（无）偿等多种形式，面向社会有序错时开放，2022年开放比例力争达到30%，到2024年努力实现“能开放均开放”。
⑤配套建设适量房车专用停车泊位。在公园、绿地、特别是旅游景区附近适量建设部分房车专用停车泊位或停放区域，并配套建设相应的供水、公共卫生间、凉亭等设施，进一步提升××市旅游吸引力和美誉度。
⑥加强场地配套设施建设。新建、改造公共停车场建设项目时，注重完善配套功能，并与周边环境有机融合，如建设相应的休息区、公共卫生间、文化宣传栏、景观带等，提升城市品质。
⑦在招聘停车泊位人工收费管理员时优先照顾社会弱势群体、低收入人群和残障人员，充分考虑防尘防尾气防晒、交通安全、工间休息等职业防护和关怀。
（5）监测和评价
健康影响评估专家工作组通过小组集中讨论，从公共服务、病媒生物安全、环境因素、心理健康4个方面对《方案》进行了健康影响评估，对可能产生的健康负面影响提出了意见和修改建议。该意见由专家工作组提交至××市健康评估办，并由市健康评估办提交至《方案》起草方××市综合行政执法局。市健康评估办将监督市综合行政执法局对《方案》进行修改完善，并对后期建设情况进行监测和评价。
专家点评：
1.案例属性问题。本案例为公共停车设施建设等相关指导性政策文件，方案中涉及了公共停车设施建设方面的诸多要求与规范。案例属性为指导性的公共政策，可考虑为公共政策健康影响评估。
2.案例健康影响评估实施过程。该政策方案的健康影响评估环节包括部门初筛、申请评估与备案登记、筛选、范围界定、实施评估、报告和建议、监测和评价等健康影响评估步骤，整个流程完整、环节清晰，表述较准确。需要改进之处：该评估仅是对“建设工作方案”现有条款修订，没有对条款的整合重组，可根据该工作方案进行部分整合，必要时细分条款内涵或增加条款。
3.专家组对该项目的健康影响社会因素考虑较全面，对于地下停车场建设，可考虑加强的评估内涵有：（1）通风排气除湿设施：空气质量是影响居民健康的重要因素，该方案及评估内容阐述较少；（2）采光照明设施：光线对视力及交通安全有着重要的影响；（3）节能环保设施：节能环保是当前大众关注的问题；（4）交通安全、消防安全、防水排水、防霉、管理制度等方面说明较少，可考虑适当增加，这对公众的人身安全也是重要的核心健康决定因素；（5）在健康影响评估的法理上，可增加引用有关法律、法规、标准、指南、规范等文件规定，以支撑健康影响评估结果或结论。
（五）公共政策健康影响评估实践案例二——江西省××县珍珠贝类产业发展规划健康影响评估
1.案例背景
江西省××县水域宽阔，境内还有大小河港39条，总长359.6千米，珠贝产业发展历史悠久，早在20世纪20年代，当地人利用丰富的淡水贝壳加工成纽扣、建材等各种珍珠饰品；20世纪90年代，产品种类由单一的纽扣加工，发展到珍珠核加工、贝壳饰品、贝壳工艺品和马赛克等多种产品并存，从业群体不断壮大，市场份额明显提高，珠核加工占全国市场80%以上，为发展县域经济作出了积极贡献，××县成为享誉全国的“中国淡水珍珠之乡”。产业鼎盛时期，加工企业及作坊达2000余家，从业人员过万人，年加工贝壳3万多吨，年创产值8亿元，年创外汇700万美元。但产业整体呈现“小、散、乱”，品牌缺失、“家庭作坊式”生产、“自产自销式”经营等问题依然存在。近年来，通过强化整治，规划引导，整合优化，珠贝产业逐步走上集约化、规范化的发展轨道。为此，县政府办公室出台了《关于印发××县珍珠贝类产业发展规划（2021—2023年）》。
该县发展规划思路为，力争利用3年时间，促动工业、农业、文化三产融合，即：产业链前端延伸至贝类养殖，拓展生产原材料供应渠道；中端主抓珍珠核精加工、贝类马赛克细加工、珠宝首饰和珠贝工艺品加工；后端开发利用贝壳尾料，在建材、医药、保健品、化妆品等领域寻求突破，打造江南贝类加工基地；结合丰富的文旅资源，打造珠贝旅游景点，挖掘珠贝文化影响力，扩大“中国淡水珍珠之乡”知名度。
该规划具体建设项目为：一是设立贝类养殖基地1个；二是珠贝产业承载基地建设（珠贝孵化园项目建设），引进开发珠贝医药保健新产品企业，如纳米级医用贝壳粉等，招引具有能力研发珠贝纳米医药保健产品或化妆品项目企业，累计建设企业5—10家；三是贝产业文化展示展销中心（科创大楼）建设，建立珠宝首饰工艺品销售市场及行业信息高地，组建珠贝联合发展公司；四是引进专业文化传媒公司，规划1—2个珠贝旅游景点，加强产业推广宣传，充分利用广告、网络、电视、报纸、融媒体中心等宣传媒体，制作珠贝微视频，大力宣传当地珠贝产业。
该规划涉及贝类养殖基地、贝类原材料生产企业、珍珠加工企业、贝类马赛克细加工企业、珠宝首饰和珠贝工艺品加工企业、贝壳尾料建材/医药/保健品/化妆品等加工企业，以及珠贝文旅景点、珠贝文化传媒公司等珠贝产业链。该规划涉及的企业类型较多，且部分企业门类及规模具有不确定性，各类企业生产过程中存在的健康影响有所不同，从上述可能设立的企业生产或加工过程看，对人群健康影响明显。
该规划已经获得县人民政府的批准，印发《关于××县珍珠贝类产业发展规划（2021—2023年）》。由该县健康建设工作委员会承担该规划的影响评估。
根据××县政府办公室印发的《公共政策健康影响评价实施方案》、健康建设工作委员会《关于印发××县健康影响评估工作机制的通知》，践行公共政策与规划健康影响评估制度相关要求，健康城市建设工作委员会健康影响评估办拟对“××县珍珠贝类产业发展规划”进行健康影响评估。
2.健康影响评估过程
（1）组织管理机制
坚持“政府负责、政策制定相关部门同实施、全社会共同参与”的原则，明确政府评价制度实施责任主体，各有关部门为评价工作的执行者，卫生健康部门为评价工作的技术支持者。召开了全县公共政策健康影响评价联席会议，组建专家委员会，印发了县人民政府《关于印发××县公共政策健康影响评价实施方案的通知》、县人民政府《关于成立县人民政府公共政策健康影响评估领导小组的通知》、健康城市办《关于印发健康影响评估工作机制的通知》等配套文件。健康影响评估领导小组组长由县长担任，副组长为副县长，成员包括县政府办公室、卫生健康委、经济发展研究中心、财政局、医保局、发展改革委、生态环境局、农业农村局、审计局、住建局、应急管理部、市场监管局、商务局等主要负责同志，共15人。专家小组采用“（4+X）模式”，“4”为卫生领域专家，“X”为其他相关行业领域专家，专家组组长由卫生健康领域专家担任，专家组活动由卫生健康委员会主持并完成。
（2）筛选
由于本项目为××县健康办选定评估项目，故在此案例中略去“部门初筛”及“申请评估与备案登记”环节。××县健康办根据项目单位拟定的政策、规划和项目备案，进行筛选，将××县珍珠贝类产业作为一项政府投资的重大工程项目或健康相关的重大公共服务项目开展健康影响评估。本次筛选评估共选择了6位专家（4名卫生领域专家+ 2名其他领域专家），专家对“××县珍珠贝类产业发展规划”进行了健康影响评估，6位专家的意见汇总如表5-10。
表5-10 “××县珍珠贝类产业发展规划”健康影响评估筛选清单结果汇总
根据健康影响评估专家组筛选意见，有必要对“××县珍珠贝类产业发展规划”进行健康影响评估。评估专家组将具体筛选意见汇总形成《“××县珍珠贝类产业发展规划”健康影响评估筛选意见汇总表》（见表5-11）。
表5-11 “××县珍珠贝类产业发展规划”健康影响评估筛选意见及反馈表
（3）范围界定
评估专家组通过小组讨论和健康影响评估范围界定清单填写，确定健康影响评估的等级，并形成汇总意见。
评估专家组认为，对该发展规划的健康影响评估应结合政策制定背景和涉及人群现状，在贝类养殖、医药、保健品、化妆品等领域涉及的健康决定因素，着重考虑职业卫生、环境保护等可能产生消极健康影响的因素，从维护和促进人群健康的角度确定政策实施的可行性，给出评估结论和提出维护和促进人群健康的建议。同时，考虑到该项目社会效益较好，对人群健康有较大的积极影响，且开展需求急迫，在现有条件下确定采用综合性程度较低的评估方法进行快速评估。
（4）实施评估
采用专题小组讨论法对该发展规划项目进行健康影响快速评估。
评估专家组在通读《××县珍珠贝类产业发展规划（2021—2023年）》及相关资料的基础上，结合筛选环节所界定的健康决定因素，在评议组组长的主持下进行专题小组讨论。评估专家组针对健康决定因素阐述该项目可能产生的潜在健康影响，并提出相应的建议，最终形成《“××县珍珠贝类产业发展规划（2021—2023年）”分析评估表》（如表5-12），并最终完成政策条款修改意见反馈表（如表5-13）。
表5-12 “××县珍珠贝类产业发展规划”分析评估表（专家组集体意见）
续表
表5-13 “××县珍珠贝类产业发展规划”健康影响评估意见反馈表
（5）评估结果与建议
①工作人员健康问题。意见建议：这种工作会对人体造成一定损害，尤其是对肺部的损害更为严重，建议在从事此项工作的时候要安装防尘设备，工作人员要佩戴防尘口罩。
②工厂的废水废渣处理问题。意见建议：主要清洗时的废水和切割打磨的粉尘，都属于容易形成的污染。要做到以下几点：原材料摆放有序并盖好，废料打包处理，废水不直排，散落、成堆的垃圾必须全面清理彻底，与相关村签订承诺书，承诺对乱堆、乱放、乱排等现象进行及时有效处理。
③工厂粉尘污染问题。意见建议：粉尘由工厂按照标准严格处理。贝壳废料、粉末类似珍珠岩，可做保温隔热涂料，混入建筑垃圾磨粉制成砖，可用于乡村道路整修。
（6）监测和评价
该项目总体可实施，需严格认真贯彻国家关于环境保护及职业病防治法律法规，在生产的过程中，抓好健康教育工作，对特殊岗位职工进行监护，建立健康档案，每年进行1次健康体检。对废物粉尘排放方面，由县健康办组织生态环境局、农业农村局、卫生健康委等单位负责监测工作，健康影响评估专家委员会提供技术支持，定期督查，切实保障周边群众生命健康安全。同时，加强对项目区周边居民、游客生态环境保护教育。大力宣传国家在环境保护方面所制定的一系列法律、法规及条例，提高人们对区域自然生态环境保护重要性的认识，以增强人们对自然生态环境进行自觉保护的意识。
专家点评：
1.案例属性问题。本案例为产业发展规划，提出了工业、农业、文化三产融合的建设规划，也是一个较粗的项目发展规划，是一个典型的政策规划类健康影响评估。
2.案例健康影响评估实施过程。本健康影响评估环节包括筛选、范围界定、实施评估、报告和建议、监测和评价等健康影响评估步骤，整个流程完整、环节清晰，多数的表述较正确。需要加强的有：（1）健康影响评估专家组：评估专家组共6人，建议改为单数较好，当健康影响评估点存在争议时，可避免争议双方投票数量相等。建议专家小组采用“（4+X）模式”，“X”设为单数较妥。（2）筛选意见汇总不需要过早给出结果或结论式的表达。应重点描述该发展规划对经济社会的影响与实施意义、是否需要健康影响评估、评估内涵与评估方法等。
3.该案例仅考虑了职业病防治、环境保护两个方面，没有从较大范围筛选影响健康的社会因素。该规划涉及贝类养殖、原材料生产、珍珠/医药/保健品/化妆品等加工企业、文旅、传媒等珠贝产业链。各类企业生产过程中存在的健康影响有所不同。政策规划宜考虑不同企业可能带来的健康影响，例如：（1）养殖基地的建设标准、建设范围、养殖过程中防害生物制剂的使用与污染、防溺水措施等。（2）贝类原材料生产、珍珠等相关产品加工等生产加工过程中的病原生物污染、噪声、振动、热辐射、光电刺激、飘尘、苯类、酸铜、重金属等众多因素的影响。（3）产业链带来的城镇化问题，如家庭和社区、就业、绿化以及停车、如厕、休闲、餐饮、购物等公众服务设施、公共服务的可及性与公平性等对人群健康的影响。