政策分析的领域

本书涉及的大多数学科的观点，都强调与其他学科的相互联系和重叠。在某种程度上，任何一个学科的专家甚至有理由认为他们自己的学科支撑其他学科，横向通过其他学科，成为其他学科的共同标准。这种看法适用于政策分析，也适用于历史学、社会学、经济学等等，但是这里却产生了这样一个问题，即政策科学的研究内容和特定性质是非常含糊的。在许多种语言中，政治和政策的术语没有什么不同。例如在法语中，“Politique”一词既指政治也指政策，德语中的“Politik”和大多数斯拉夫语言中的“Politika”也是如此。甚至在英语国家，许多从事政策研究的人同时又是有学术背景和学会成员资格的政治学家。

然而，政策研究或政策科学决非政治学家的一统天下。因为政策科学主要关心公共政策的起因、内容和结果，因为这些政策可以有任何维度，例如经济的、社会学的、组织的等等，所以社会研究的任何方法或任何观点对政策分析都可能有用，甚至不可缺少。政策研究对高等教育的认识有重要作用，特别有助于认识高等教育的变革（或阻止变革）的过程。因此，必须考察甚至强调政策分析的最新研究，即贯彻政策的分析研究。具体地说，这种分析主要是估价政策目标实现的程度，解释原始目的被实现、未被实现或被曲解的原因，还要估价一定政策带来的意外结果。

首先要指出的是，政策实施的分析所涉及的是过程而不只是政策影响的估量，政策影响的估量是政策评价的任务。即使政策实施分析和政策评价的界限是模糊不清的，但在方法论和理论方面仍有较大的区别，各有不同的侧重面。

当然，政策和政治科学历来总是重视政策的实施的。从某种意义上说，公共行政管理从古到今都是哲学家、作家和科学家所关心的领域。在对政府的道德和其他原则的讨论的同时，人们也关心实施政策的途径和条件。对实施分析的新兴趣和实施分析成为有自己的方法论和词汇的研究领域，至少是由三方面的原因所促成的。第一，是意识到任何公共政策和实施都具有的不断增长的复杂性。这是所有新近出现的政策实施分析文献的真正起点，也是普雷斯曼和威尔达夫斯基（Pressman and Wildavsky）的《政策实施》的主题。第二，是认识到政策实施过程主要是由官僚们控制的，官僚们与地方实施者的冲突总是受外部力量和当事人的影响。第三，是发现（或觉得）计划实施失败的主要原因在于实施过程的复杂性和政治性质。普雷斯曼和威尔达夫斯基的经典著作说明了这一点。

通过评价政策目标的实现程度和解释原始目的与结果之间经常存在的不一致，政策实施分析将完成其两重职能。一方面，由于它说明有助于或阻碍一定政策和改革的实施的因素和力量，从而为决策者提供有实际意义的信息。从这个意义上说，政策实施分析是有关组织的知识的基本要素，也是制定更有效的政策实施策略的手段。如果需要的话，政策实施分析也可为重新制定政策目标服务。从更一般的理论来看，政策实施分析的另一个职能是通过确定影响成败的因素，提供特定的洞察力，这种洞察力可以揭示特定社会亚系统（例如高等教育）的功能，揭示系统内各个组成部分之间的相互关系，揭示系统与外部力量的相互关系。

可见，政策实施分析旨在获得更深刻的认识和更有效的控制，与其他学科有着明显的联系。确实，促进或阻碍目标实现的因素，涉及许许多多的领域，有经济学的、社会学的、历史的、法律的和行政管理的。因此，政策实施分析本身是多学科的探讨，它要选择各门学科提供的知识和信息，并按自己的理论体系将它们组织或联系起来。

政策实施分析和政策的制定阶段有着特别复杂的关系。前面我曾指出如何区别政治学与政策研究或政策科学。本文强调政策实施是设计政策和确定政策（包括制定政策的动机）的一部分，包括政策的被采用及其修订，以及政策被转化为例行公事或被抛弃。是否可以把政策实施过程和政策制定过程分开来进行分析，这不是本文讨论的范围，但无论如何不可忘记两者之间存在的密切联系。还应当强调的是，政策实施分析与历史也存在特别密切的联系。一方面，一种政策在其实施过程中涉及的许多因素是由历史发展决定的，并且只有用历史的观点才能充分地认识这些因素。例如，对中央当局的态度、特定社会群体的地位、中心与边缘的关系、地方自治的概念等等，所有这些或多或少都是从过去承继下来的。另一方面，因为政策的实施是一个过程，所以政策实施的分析也自然提出与历史学十分类似的方法论问题。虽然政策实施分析者通常只涉及相对短的新近时期，但他必定从历史学家那里学到许多东西。

谈到这里，应当提出这样两个问题：第一，高等教育政策的实施，是否与其他公共政策的实施完全不同？第二，高等教育改革政策的实施分析，对一般的政策实施分析能作出什么特定的贡献？

对特定社会亚系统作任何有足够深度的分析，都将揭示出这一亚系统的独特方面，同时揭示出与其他系统共有的特征。因此我们说，高等教育改革政策的实施，既有某些与其他政策实施完全类似的问题，又有自己特有的问题。这些特有的问题是由高等教育系统特有的复杂性决定的。例如，高等教育系统中有很多相对自主的行动者；权威遍布整个结构和各种类型的机构中。即使在中央集权的国家，高等教育作为一个系统或组织，也如同伯顿·克拉克所说的那样，是“底部沉重”的，这种情况较之其他社会亚系统和低层次的教育，则更为明显。所以，政策实施变为相互作用，而政策实施分析变为研究各自的相互作用。当然，所有这一切不是绝对的。例如，卫生系统就牵涉到相当多的人员和行政当局，其中有一部分是独立的。在高等教育系统内部，有法律、建筑、教育、企业管理、物理学、社会学、古典文学以及医学方面寻找自治的专业人员。

此外，高等教育的目标和功能的含糊不清，使政策实施复杂化了。虽然高等教育主要涉及的是知识，但自从20世纪60年代以来，它承担了许多与其发展和传递知识的传统职能没有直接联系的新功能。现在，高等教育被认为是社会均等的积极力量，提供更多的职业训练，成为地区发展的中心，日益适应成人的需要等等。但人们又不是普遍地同意高等教育的这些新功能，当这些新功能成为特定的政策目标时就立刻受到质疑，引起公开争论。政策实施分析把议会法案或政府法令所正式采纳的政策目标作为起点，不顾它们是否有正当理由，并且在相对的意义上运用“成功”和“失败”等术语。也就是说，根据一定的目标去分析政策的实施，而不对政策本身的优劣作任何判断。然而，目标的质疑或其多样化的解释，几乎总是实施过程的重要因素，因此，政策实施分析也必须考虑这些因素。

总之，政策分析和政策实施分析将有助于高等教育的研究，高等教育政策的研究又会有助于一般的政策实施分析。