群体的支持与阻碍

在某种意义上，我们几乎可以完全着眼于有关的群体和影响政策实施过程的权力来考察整个政策实施过程。伯顿·克拉克认为，改革的“失败”是因为改革者不能得到足够的权力去保卫自己的新方式。他们可以开展改革，但是除非改革者能以各种群体的利益为自己的利益，至少说服潜在的反对者缓和他们的反抗，否则，由于反对者会更加注意事态的发展，明确他们自己的利益，进而增加他们自己的力量，改革将会受到很大的限制以至于停止。[3]改革的实施不仅受直接与改革有关的群体的影响，而且受高等教育系统内与该改革无关的群体的影响。他们把改革政策看做是对他们现有地位的潜在危险还是有利条件，这常常对那些直接与改革有关的人的行为有着决定意义。联邦德国综合大学的厄运主要就是由这种外部反应引起的。

一些高等教育系统之外的群体对高等教育改革政策的实施也起重要的作用，尤其是新学校或不同教育模式培养出的毕业生的雇主们（或可能的雇主）。法国的短期技术大学、挪威特罗姆瑟大学的某些课程，就是因为雇主们的合作态度才得以改善自己的形象的。

由于种种原因，改革势不可挡时，感受到特定改革的威胁的群体会采用“补偿策略”。例如，试图有利于工农子弟的波兰“优惠分制度”就是如此。在实施这一制度后的几年内，出身社会经济较低层次的家庭的学生人数的增长仍很有限。一种解释是知识分子的家庭和子女作了种种努力以克服强加给他们的不利条件。他们修习特殊课程，请私人教师辅导以及采用其他类似学习形式，从而提高了考试分数，抵消了奖励给工农子弟的优惠分数。所以，知识分子的子女和工农子女在大学生中的比例变化不大。

只有得到足够的支持，改革才能顺利进行，这似乎是不言而喻的。但正是这一老生常谈向我们提出了这样的问题：应当如何动员各种支持力量和克服各种阻力？回答常常是应有合适的奖惩制度。这些奖惩不需要，常常也不可能是财政形式的，晋级、认可以及类似奖励可能同样重要。但是，人们经常对如此简单的道理置之不顾。

几所新大学，特别是挪威特罗姆瑟大学追求的跨学科教学和研究的目标，很能说明这一点。这个目标几乎从未完全实现过，因为现有的学术奖赏制度的基础，主要是既定学科的同行们的认可。因此，最初对跨学科结构充满热情的人们，为了维护自己的学术地位和职业机会，最终也不得不减少对新目标的支持。相反，希望为周围地区提供咨询服务的高等学校一般都能如愿以偿，因为这种服务能为参与者和参与系科挣得额外的收入。

人们也一直注意到，当人们确信新政策无论如何是要实施的，确信改革的背后有强有力的政治意图，反对是徒劳的时候，他们一般会服从改革。正因为如此，联邦德国的综合大学长期以来没有受到公开的反对，甚至最保守的群体也没有表示反对。再次借用伯顿·克拉克的话，“反对派被说服至少在反对时有所节制”。

在这种情况下，应当谈到负有改革使命的领袖人物或强有力的个人的作用。如同所有有关政策实施的文献或实际经验所表明的那样，这种人物的作用是至关重要的。尤金·巴德奇（Eugeue Bardach）曾把这种人物称为“和事佬”（fixer）。他们控制实施过程，需要时与阻碍或促进政策实施过程的当局或机构协商，帮助解决一些重大困难。这些人参与了大多数创建新大学的改革，但有关整个高等教育系统的改革却很少有这种人参加。他们的作用通常限于政策的制定和采纳以及政策实施的最初阶段。20世纪70年代以来，欧洲高等教育的改革未能吸引这些人物的参与，这可能是当时环境和气氛所致。