集权控制与分权控制

研究过去20年间众多的欧洲高等教育改革，我们难以断言在集权制国家和分权制国家何者更有利于特定改革目标的实现。

在集权制的法国，20世纪60年代中期建立了新型职业倾向的短期高等教育机构——短期技术大学，它的进展相当顺利，虽然入学人数低于预期数量，但几大预定目标都实现了；而在分权制的挪威，新建的地区学院也实现了预期的目标。挪威的特罗姆瑟大学似乎比集权制的瑞典的乌默亚大学更有创新；而瑞典的卢累技术大学却不同于特罗姆瑟大学的既定模式。中央集权制不能保证不同社会出身的学生分布情况有较大变化，波兰的“优惠分制度”和瑞典的“25/5计划”都是如此；但是，较为分权控制的英国开放大学在这方面的情况也大致相同。无论是集权制还是分权制，新近的改革都比较成功地实现了“适应地区需要”的目标，并且都面临着和都未能解决这一目标与适应国家、国际需要之间存在的冲突。

影响实施过程的除了高等教育的集权性质或分权性质之外，还有要实施的目标的性质以及其他许多因素。旨在把新型或新建高等学校与原有高等学校合并起来的那些改革说明了这一点，无论是集权制高等教育还是分权制高等教育都未能实现这种目标。法国的短期技术大学的建立，本意是要包容并取代高等技术学院的。高等技术学院是中等学校的扩展，具有严格的职业倾向，比短期技术大学更专业化。但事实上，高等技术学院与短期技术大学的扩展同样迅速，合并的目标未能实现。几乎同样的现象也发生在分权制的挪威。地区学院的创造者们，原来力求使其成为所有非大学高等院校的统一组织，但就在地区学院正式创建之前他们便放弃了这一目标。在联邦德国，无论是联邦政府的软弱控制还是州政府的强大权力，都未能实现建立综合大学——把现有大学和其他高等教育机构综合组织起来的新学校的目的。

联邦德国的综合大学也说明，集权控制的存在不一定能促成特定的改革。因为即使是集权制国家，控制高等教育的权力也不仅仅属于教育部，它也属于采用不同的甚至是相互冲突的战略的部门和机构。在联邦德国，综合大学的关键是教学人员的一体化，他们的工资和晋级条件应当统一。但是，不同类型的教师的地位是由内政部的一个专门机构制定的条例所规定的。内政部的这一政策在很长一段时间内不符合联邦政府和几个州教育部的综合大学方针，因此综合大学的关键问题未能得到解决。

总之，集权制还是分权制，本身并不成为政策实施的决定因素。但它们与其他因素结合起来，就可能成为促进或阻碍政策实施的具有全局意义的因素。在联邦德国，只要综合大学的改革是由政府的强有力的政治意志所支持的，那么，所有的反对派（尤其是学术界的反对改革派）都会乐于服从；一旦这种意志消失，反对派就胜利。挪威特罗姆瑟大学的发展虽然耗资巨大，从经济角度看不尽合理，但由于它符合中央政府更好地平衡南北部的强有力的政治意志，因而能顺利实施。

可以得出这样的结论：在其他条件具备的情况下，强有力的集权控制有利于高等教育改革的实施，也就是说，改革目标的实现决不能太依赖中央当局不能控制的力量，政治意志的力量是强大的。但是，也有许多改革目标，其中有许多力量中央无法控制而政治意志又不可靠，目标仍能实现。分权制如果能依据市场需求进行调整，改革同样可以成功或者取得更大的成功。最后，每一种主要制度对变革的影响在不同时间内会发生改变，在一个时期推动改革，在另一个时期限制改革。无论是集权制、分权制和市场调节，当它们长期支配高等教育时，都会逐渐走向僵化。因此，控制形式的变化暂时对改革有推动作用。