政治和市场

我们可以设计一个维度，把一个社会系统的许多部分按联系的程度，从紧密的联系逐步排到宽松的联系。联系紧密的一端是一种单一的结构，所有单位是一个包括一切、一体化的正式结构的各个部分，它们有着共同的目标。在这个连续维度的下一步是联邦的结构，各单位首先有一些根本不同的目标，但为了它们的共同目的保持着正式联系。沿着这条维度再往前是联合的结构，各单位的根本不同的意图不可侵犯，在各部分之间只存在非正式的或准正式的合作。在连续维度的联系宽松的一端出现一种情境，不存在包括一切的目标，由各自治的部分独立作出决定。这最后的一个结构仍可看做一个系统，其结果从一个相互影响的集合体出发。这种结果是一种合成，即作出各种“社会抉择”，而不是有计划地或有指导地解决问题。

各国的高等教育系统，就沿着这个连续维度排列成行。共产主义国家朝向联系密切的一端。西欧民主国家往下排列，从瑞典和法国的比较一体化的高教系统开始，然后前进到国有化程度较低的高教系统，如具有联邦结构的联邦德国的高教系统，以及在招收学生和任用教授等重大问题方面有学校自治的悠久传统的英国的高教系统。沿着这个连续维度往下，是有着重要私立院校部门的高教系统，许多高等学校独立地追逐它们自己的私利，如日本和巴西，最后是美国的高教系统。在这一层次公立和私立的高等院校相互竞争，力求提高地位、改善境况和扩大势力。

在政治学和经济学之间，现在有一种有力的思潮正在发展。这种思潮主要面对着这个维度把维度的两端看做一个对立面，在“政治”和“市场”之间进行选择。在一个极端，许多部分的协调工作由国家机构进行，然后各部分由“权力”决定。在另一个极端，协调工作通过市场交易进行，然后各单位由“交换”决定。交换是控制行为和组织合作的一种方法，没有权力的好处。这个连续维度，是一个国家系统包揽一切的性质不断减少，而市场相互影响不断增长的维度。

近代政治经济学的有力的比喻，发展到社会这个层次，可以应用到社会的各部门，包括高等教育系统及其组成部分。在最广泛的范围内，我们仍旧能说世界各国的政治经济主要由政治推动或是由市场推动。但是，在每个国家内部，各主要部门对权力或交换依赖的程度不需要相同，也不会完全相同。各部门在任务和工作的组织方面有相当差别，总的调节方式相应地受到影响。例如，高等教育的指挥结构并不重复军队的指挥结构，事实上在任何主要的政权模式之下，这两种指挥结构并不相同，在比较民主化的国家差别更大。

政治经济学家们也试图使国家市场对立面的类型学具有活力。最近的文献中提出的一个中心观念是，一种形式的“失败”使人们转向另一种形式，“国家的失败”引起转向市场，“市场的失败”产生对国家权力的运动。我们也可以认为一种形式或另一种形式有缺陷或“缺点”，而不是彻底失败，让不适宜的需要促使人们去寻找别的答案。这些观念可能很容易应用到高等教育的研究。丹尼尔·C·莱维（Daniel C.Levy）关于拉丁美洲国家高教系统中公立部门和私立部门的研究表明，很多国家的公立大学办理不善，从而转向私立大学和学院。把失败的观念扩大到国家和市场之外，我们考虑“模式的失败”，即把比较一般学校的结构的失败作为变革的渊源。

近年来，政治经济学发展的第二个观念是失望，是强调国家或强调市场的摇摆的背后的社会心理学机制。各个社会都在对公众的问题感到强烈的兴趣和几乎完全集中注意私人目标之间摆动，因为个人和集团因不能通过国家权力满足他们的期望而感到失望，后来又因不能通过私人赞助的计划满足他们的期望而感到失望。国家、市场和学校的模式，在我们对它们的期望和它们所能产生的结果之间有差距，对这种差距一般都可能产生失望。

失败和失望是探索高等教育政治经济学中的变化时有用的概念，这种变化不仅表现在对国家控制和市场内的交替偏爱，还表现在对中央集权和地方分权的这两个维度的摇摆不定。西方国家如瑞典、法国和意大利的比较中央集权的体制，从20世纪70年代中期起对地方分权表现出强烈的兴趣。在国家权力明显占优势的国家，各种团体对已有的成就感到失望，从而开始把首创和行动的权力从首都的会议厅和办公室转向省、市和地方院校。中央集权的“局限”，一部分是由对中央控制的成绩的失望决定的，包括认识到中央控制本身的弱点，使人们转到允许各地区和地方主动性的安排，从而提供某种类似市场的结构。相反，比较地方分权的体制，如联邦德国、英国和美国的高教系统，近几十年来已转向比较强有力的中央指导。系统内外的许多团体在寻找全国性的行动，以补救所发现的比较混乱的方法的缺陷。在这些国家，很多团体对各种不平等、重复和经费不足现象，对与整个系统的期望相对照所发现的缺点感到失望，这使他们转向以中央控制的行动作为可能的补救办法。地方分权的体制中，改进的办法集中注意在院校的扩张、没有控制的竞争以及缺乏接合和明显可见的秩序等缺陷。其结果是有些系统转向连续维度的国家权力一端。

因此，失望成为国家办的高等教育系统、市场推动的高教系统和所有其他国家与市场结合的体制的主要问题。我们现在比过去对高等教育寄予更大的期望：高等教育将更加是社会公平的工具；它将能进行普通教育、自由教育、很多领域的专业训练，以及在更多学科和次级专业进行基础研究和应用研究——招收多种类型的学生，和劳动市场建立更多的各种各样的联系；它将促进选择、自由、个性和多样化；它将和广泛的国家需求联系起来，灌输共同的价值观以帮助民族团结工作做到富有文化上的针对性，实行直接的责任制以及讲究可以测量的效益。期望愈高，失望的可能性愈大。很多价值观和利益在实施中互相冲突。它们本质上是多元的，相互矛盾的：平等变成一系列的平等；自由变成许多自由的集合体。所以，很可能出现对许多承诺的解决办法的注意力的转移。随着期望的扩大，缺陷会增长。相反，稳健的多方面的期望，可以减少失望所产生的从一个极端转到另一个极端的现象。

当把政治经济学的思维模式应用到高等教育，并从对立的政治和市场的理想模式及失望和失败的简单机制，转到更加接近现实复杂性的混合的特性刻画时，这种思维模式变得更有兴趣，更有前途。研究高等教育的经济学家和政治学家，像本书所介绍的，不断地提到国家权力和市场交换的相互渗透和模糊两者界线。所有市场都是国家制定的，不是用这一种方式就是用另一种方式。国家官员甚至故意违背国家权力，自由提高某些市场，例如当财政补助直接交给学生时，学生在不同的高等学校购买教育。反过来，所有国家控制的高教系统在消费、劳动、院校和其他市场都控制一些活动。学生入学人数仍是世界各国国家分配经费的最重要的标准，这个标准公开由系科和大学控制，按学生喜爱的学习领域和学校类型制定，因而“国家”受学校工作人员和消费者的指导。有一个巨大的经验世界可供我们进行比较探索，以发现分配经费和其他活动的混合体制及专门机制的特殊类型。

使有关政治和市场的讨论更接近现实，还有一个方法是注意国家行动的机构，并发现是谁支配着这个机构。占优势的集团未必就是我们通常所理解的政治家或官僚，也未必是很多社会学家和政治学家喜欢思索的统治阶级。当我们探索这个特定部门的利益集团结构时，明显地可见有三种特殊的类型。一种是组合主义的关系。想像上的外部有组织的集团，特别是大企业和大劳工组织的有组织的臂膀分支，取得进入高教系统的正式权利，以便影响政府和大学决策。譬如在瑞典就存在一种密切的、持续的关系：“数百名利益组织的代表参与高等教育的正式决策，从全国大学和学院署的管理委员会到地方高等院校的招生委员会。……简单地说，资本和劳工的大利益集团已经插手高等教育。”这种影响的形式会不会在瑞典高教系统中蔓延？在其他地方有没有出现？这种影响的形式有没有在一定程度上变为认为某种集团应该在管理委员会中占有一定席位的、传统的、非正式的期望？例如，这是不是意味着在美国，董事会中应该有一个“天主教席”或“消费者席”呢？当分析家们仅仅在宏观的政治经济的大道上行进的时候，爬行的组合主义是很容易被忽略的现象。

第二种模式现在同样明显，在组织的观点一文中（本书第四章）提出过这种模式。高教系统可以采取行会形式，中央国家机关和地方大学的重要权力席位为内部专家即高级教授所占领。行会可以吸收政府代表，而不是政府吸收行会代表。这种现象在国家科学机构的工作中尤为普遍。从实际中来的专家同行的评议的力量与官僚机构的判断及政府命令相比较，就能说明这种现象。英国大学拨款委员会从1920年成立到60年代后期和70年代早期的所谓大学拨款委员会的“黄金时代”的工作，也具有这个特点。在很多国家，例如意大利，这种现象也有代表性，一些有教授参加的咨询机构，以“公共教育最高委员会”命名，取得了重要的创设、批准和否决的权力。内部的专业赞助人，披着政府的外衣或甚至享受法律的授权，作为处于支配地位的势力。

第三种模式，科层制的官员本身就是在广大的国家权力结构内部相互争夺的利益集团，“国家”越来越成为一个形形色色、人数众多的官吏和行政机构的集合体，他们相互依赖，需要相互调节。官员的骨干在他们所在的局，在主要的政府部和司发展特权，同时必须尊重各自的专利品或者为权限和经费进行竞争，使他们能适应较大的管理范围的情况。在发展中国家和发达国家的中央教育机关，可以广泛地注意到司局之间的孤立和竞争，在墨西哥和泰国是如此，在澳大利亚、英国、法国和瑞典也是如此。所以高等教育受到我们可以称为权力市场的支配，这种市场由政府权力结构中互相斗争的政府集团和事业单位所组成。

在高等教育部门和其他部门以及整个社会，我们越来越需要把国家权力的研究与经济模式和过程的研究交织起来。我们现在有了锋利的工具进行这个工作。政治经济学作为一种方法，同时作为一个经济领域，为将来认识近代高等教育的复杂情况提供了很大希望。但是政治经济学的价值，将有赖于承认高教系统的特殊任务和使高教部门成为社会的独特部分的许多不平常的特征。