导 论
美国学者戴维·伊斯顿（David Easton）提出:公共政策的本质是社会价值的权威性分配[1]。高校招生考试政策实质上就是围绕高等教育入学机会的分配与调节所制定的行为规则。无论是对政策制定与实施过程，还是对政策内容的研究，政策分析可分为五类:事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析和利益分析。利益分析主要回答谁来分配利益、利益分配给谁、利益如何分配等问题，公共政策的基本性质决定了利益分析是政策研究最本质的内容。本研究从利益分配的视角，围绕高等教育入学机会的分配这一核心问题来研究我国高校招生考试政策。
中国在长期历史发展中逐渐形成了重视教育文凭的传统，从某种意义上算是学历主义国家，学历至上观念的形成实质上是现实利益驱动的结果。在这样的社会环境下，高校招生考试对个人、高校和国家都具有十分重要的意义。对于个人而言，高校招生考试决定着每一个人的高等教育入学机会，而这种入学机会又在很大程度上决定着一个人未来的职业选择、财富收入、社会地位。高校招生考试政策正是与人们的生存和发展息息相关的，因而受到人们的高度重视。对于高校来说，生源质量不仅对其办学质量有重要影响，而且是评价高校社会地位与声望的一个重要指标。随着高等学校分化的日益加剧，越来越多的高校尤其是重点高校越来越重视高校招生考试政策的研究，并纷纷采取各种措施争夺优质生源。从国家的角度看，高校招生考试政策不仅是一种关系国家核心竞争力的人才选拔措施，也是促进民族融合、控制区域发展差距、维系社会稳定等的重要手段。因此，研究我国高校招生考试政策就特别具有现实意义。
政策的实质是一种价值利益再分配的过程。如果我们把高校招考政策理解为对高等教育入学机会进行分配与调节所制定的行为规则，那么谁有权力决定高等教育入学机会，高等教育入学机会都被哪些群体或阶层获得，怎样才能合理地分配这些入学机会，这就是本书要重点研究的三个问题。这些问题的研究有利于我们透过政策的表象形态，深入把握高校招生考试政策的实质。
首先，谁有权力来分配高等教育入学机会。这个问题涉及高校招考政策主体的权力演变。高校招考政策主体主要分为三类:一是政府，包括中央政府和地方政府；二是教育组织，包括高校、中学和社会招生考试组织；三是考生及家长。根据权力的构成要素，高校招考权主要包括政策制定权、招生来源计划制订权、考试科目与内容设置权、考试命题权、试卷评定权、招生录取权、招考违规处罚权等。从新中国成立至1977年，实际上是中央政府掌握了高校招考的所有权力，实行中央集权管理。其后，高校招考权缓慢地从中央向地方和高校下放。如20世纪80年代中期实行保送生政策，中学获得了推荐保送生入高校的权力。20世纪90年代实行高考科目改革政策，高校和考生获得了一定的选择考试科目权。21世纪初开始试行分省命题和高校自主招生政策，部分省市获得高考自主命题权，而一些重点大学获得了有限的自主招生权。若由此趋势演化，我们不禁要问:高校招考的权力由集权走向分权是一种必然趋势吗？什么因素影响着权力的转移和分散？高校最终会完全掌握招生与考试权吗？若不能，则哪些权力必须由政府掌握，哪些权力又应由高校和社会招考组织掌握？
其次，谁获得了高等教育入学机会。社会学认为社会是由不同的阶级、阶层构成的。新中国成立初期，社会划分为地主阶级、资产阶级、小资产阶级、半资产阶级和无产阶级（工农阶级）。在1977年以前，高校招生政策明显向工农阶层倾斜，表现为通过高考报名资格限定、保送入学和优先录取政策等人为地使工农阶层获得大量的高等教育入学机会。改革开放后，随着社会主义市场经济的建立与发展，原有的社会阶层不断分化并涌现出许多新兴阶层，如国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、失业与半失业人员阶层等。各个阶层为了各自的利益不断利用已经取得的阶层优势对国家的政治、经济、文教等政策施加影响，高校招考政策成为他们渗透与干预的重要领域，其结果突出表现为社会优势阶层子女获得越来越多的重点高等教育入学机会。面对这种情形，我们不禁要问:我国不同时期所制定的高校招考政策让哪些阶层或群体获得了更多、更优质的高等教育入学机会？
其三，如何合理分配高等教育入学机会。新中国成立以来，我国出现了多种高校招生模式:1950年的高校单独招考模式、1952年建立的全国统一高考模式、“文革”期间的推荐上大学模式、1985年开始的中学保送上大学的模式、2002年的高校自主招生模式等。每一种高校招生模式都各有利弊，实施效果也大不相同。那么，困惑就摆在我们面前了:何种高校招考模式是科学、公平的模式？哪些模式符合中国的实际需要？未来会出现哪些新的模式？
根据上述问题构想，本书将各个章节的具体情况作如下安排:
第一章主要是对我国高校招考政策的历史演变进行详细考察。本章依照高校招考权转移、报考资格、高考科目设置以及高招录取四个方面把民国以来的高校招考政策划分为四个阶段进行历史梳理。这四个阶段分为:1912年至1948年，1949年至1965年，1966年至1976年，1977年至今。
第二章是高校招考政策的比较研究。本章选取美国与英国这两个非儒家文化圈的发达国家的高校招考政策作为比较研究的对象，主要是进行“异质性”比较。在主要研究中国大陆招考政策的同时，选取日本和中国台湾地区这两个深受儒家文化影响的地区作为比较研究对象，目的是进行“同质性”比较。
第三章探讨高校招考政策主体的权力格局演变，即分析谁有权力分配高等教育入学机会。本章主要运用三元结构理论和权力理论，对政府、高校和社会招考组织在高校招考政策制定与执行中的地位及其权力格局演变状况进行了深入研究。
第四章主要研究高校招考政策的公平性，即研究哪些阶层或群体获得了高等教育入学机会。本章借助社会学的阶层再生产理论和笔者提出的公平规则体系，对新中国成立初期的工农阶层优惠入学政策、高校委培生与自费生政策、分省定额录取政策以及高校自主招生政策等政策中的有关高等教育入学机会阶层分布情况进行深入研究，并依据公平规则体系对这些政策的公平问题作出评价。
第五章主要是研究如何分配高等教育入学机会。本章从哈耶克的社会演化理论入手，对推荐选才制与考试选才制进行了历史演化研究，得出考试选才应成为高校招生的主流制度、推荐选才制可作为高校招生的辅助制度。本着招、考分离的原则，以推荐和考试两种入学标准，以集权与分权两个维度，提出五种可供选择的政策方案，并深入分析每一种方案的适用条件及利弊。
第六章是高校招考政策的研究总结、启示与政策建议。根据研究提出结论，总结研究中所得到的启示，并为政策决策部门、高校和招考组织提出政策建议。
国内外相关理论研究成果为本书的深入研究奠定了基础。随着公共政策研究热潮的兴起，有关政策理论的研究成果极为丰富，如美国学者林布隆的《政策制定过程》，美国学者威廉·N.邓恩的《公共政策分析导论》，美国学者查尔斯·E.林德布洛姆的《政策制定过程》，美国学者戴维·L.维默与加拿大学者艾丹·R.维宁的《政策分析:理论与实践》，日本学者大岳秀夫的《政策过程》，日本学者金炯烈、朴贞子的《政策学概论》，我国台湾学者林水波、张世贤的《公共政策》，我国台湾学者朱志宏的《公共政策》，我国大陆学者孙光的《政策科学》、张金马的《政策科学导论》、陈庆云的《公共政策分析》、陈振明的《政策科学》与《公共政策分析》，等等。教育政策逐渐成为国内教育领域的研究热点，如袁振国教授的《教育政策学》（1996）与《论中国教育政策的转变——对我国重点中学平等与效益的个案研究》（1999），刘复兴的《教育政策的价值分析》（2003），周斌的《教育政策基础的经济分析》（华东师范大学博士学位论文，2004），孙绵涛的《教育政策学》（1997），曾满超的《教育政策的经济分析》（2000），等等。
近十几年来，国内学者对高校招生考试的理论研究方兴未艾，产生了不少专著，如刘海峰的《中国考试发展史》（2002），杨学为的《中国考试改革研究》（2001）、《高考文献（上、下）》（2003）与《中国考试史文献集成》（第八卷）（2000），廖平胜的《考试学原理》（2003），于钦波、杨晓的《中外大学入学考试制度比较与中国高考制度改革》（2000），田建荣的《中国考试思想史》（2004），张宝昆的《大规模教育考试的社会控制功能研究》，康乃美与蔡炽昌的《中外考试制度比较研究》，杨学为、廖平胜的《考试社会学问题研究》，韩家勋、孙玲的《中等教育考试制度比较研究》（1999），马金科的《高考3+X改革研究与实践》，马文卿、刘文超的《中国高考走向》，陈晓云的《高考改革与管理研究》，杨李娜的《台湾的大学入学考试制度研究》（厦门大学博士学位论文，2003），刘清华的《高考与学校教育的关系研究》（厦门大学博士学位论文，2003），覃红霞的《我国高校招生考试法治研究》（厦门大学博士学位论文，2005），唐莹的《美国高校招生考试制度研究》（厦门大学博士学位论文，2006），樊本富的《“高考移民”问题研究》（厦门大学硕士学位论文，2005），吴根洲的《高考效度问题研究》（厦门大学博士学位论文，2007），张耀萍的《高考形式与内容改革研究——基于利益博弈的视角》（厦门大学博士学位论文，2007），魏国东的《1977年以来中国高考制度改革研究》（河北大学博士学位论文，2008），王海龙的《我国高考招生录取模式创新研究》（天津大学博士学位论文，2010），张和生的《高考公平问题的伦理审视与实证研究》（中南大学博士学位论文，2013），王彬的《我国高考制度改革的价值取向研究》（上海师范大学博士学位论文，2013），等等。期刊论文成果颇丰，如刘海峰的《高考改革的两难选择》、《传统文化与高校招生考试改革》（1995）、《为什么要坚持统一高考》（1997）、《高考存废与科举存废》（2000）、《高考改革的教育与社会视角》（2002）、《高考改革与政治经济的关系》（2002）等，郑若玲的《考试公平与区域公平:高考录取中的两难选择》（2001）、《高考改革:历史与现实的思考》（2003），田建荣的《高考形式的统一性与多样性》（2000），顾海兵的《计划经济式的考试可以休矣！》（2001），檀传宝的《高考体制非改不可》（1999），胡东芳的《“3+X”高 考 改 革 方 案 的现实意义 与 价 值 探 讨》（2000），袁祖望的《高考内容改革的若干问题》（1999），杨东平的《高考制度是否应该废除》（1997），黄光扬的《对当前高考改革的几点忧虑与认识》（2001），周远清的《实现高考改革的新突破》（2000），杨学为的《从高考改革看会考的重要性》（2002），顾明远的《论高考制度的改革》（1999），瞿振元的《理清思路，力求高考改革的新突破》（1999），马金科的《高考能力考查的研究与实践》（2000），周大平的《高考改革:求得共识来之不易》，等等。(https://www.daowen.com)
目前，国内对高校招考政策的理论性研究成果较少。我国大陆与台湾有少量的研究专著与论文，如王后雄的《我国高考政策的公平性研究》（华中师范大学博士学位论文，2008），李峻的《我国高考政策变迁研究——基于“利益相关者理论”的分析》（华中科技大学博士学位论文，2009），周楠的《公共政策过程理论视域下中国异地高考问题研究》（中国科学技术大学博士学位论文，2015），丘爱玲的有关台湾大学联招政策（1954—1997）变迁研究的博士学位论文（台湾师范大学教育研究所，1998）、台湾学者张康龄的《以组织权责的观点比较中美大学入学政策之变迁》（暨南国际大学比较教育系博士学位论文，2004），马克·伊克斯坦和夏洛·诺亚的《迈向大学之路——各国的考试政策与实务》（心理出版社股份有限公司，1996）等几本专著。国内学者有关高校招考政策的研究文章很少，主要有:冉春的《民国时期高校统一招生政策及其意义》（《四川教育学院学报》，2003年第9期），刘君玲的《1997年以来高考政策的价值分析》（《教学与管理》，2003年第22期），刘君玲、亓秀梅的《高考改革深化期政策的价值分析》（《当代教育论坛》，2003年第9期），胡东芳的《新中国高考政策的变革历程及其动因探析》（《考试研究》，2004年第2期），覃红霞的《高考政策30年》（《东南学术》，2007年第4期），刘世清、苏苗苗的《“异地高考”政策的合理性研究——基于30个省（自治区、直辖市）“异地高考”方案的内容分析》（《高等教育研究》，2013年第6期），李根、葛新斌的《农民工随迁子女异地高考政策制定过程透析——从制度分析与发展框架的视角出发》（《高等教育研究》，2014年第4期），等等。
基于上述研究，本书对相关概念进行界定。纵观国内外学者对政策所下的定义，这些定义具有以下四个方面的共同特征:（1）政策是政府、政党、权威社会团体和个人制定的行动准则；（2）政策具有明确的目标或方向；（3）政策包含了从活动目标到结果组成的过程；（4）政策的实质是对社会利益的分配。因此，本书将“政策”定义为:政策是政府、政党、权威社会团体或个人为了实现既定目标而制定的行动准则，它的实质是对社会价值利益做权威性的调节与分配。
高考是普通高等学校招生全国统一考试的简称。目前，这个概念在考试理论界和实践部门中存在不同的理解。第一种观点认为高考既包括高等学校入学统一考试，也包括高等学校的统一招生录取。这种理解把高考当成高校招生与考试的“连体婴儿”，笔者把这种概念称为“混用式”概念。追源历史可以发现，这种观点的形成与新中国成立初期实行全国规模的统一招生有关。1953年7月，高等教育部部长马叙伦指出:“所谓的统一，是指统一的计划，统一的组织领导，统一的报考，统一的录取调配。”[2]新中国成立以来，高校招生与高校入学考试这两种活动都是由中央人民政府教育部决策实施的，高校的入学考试与招生录取都实行高度的中央集权制，高校入学考试与高校招生这两种活动并没有分开，表现为几乎全国所有高校在招生时都是以高校入学统一考试成绩作为录取新生的唯一标准，高校招生严格按照考生的考试分数由高到低逐一录取。因此，人们就很容易将“高校入学考试”与“高校招生”这两个有着紧密联系而又性质不同的概念结合在“高考”这一概念中使用。
第二种观点认为高考就是特指高校入学统一考试，并不包括高校招生录取。在这里，必须先弄清楚考试的概念。考试的定义也有多种理解，如《中国大百科全书》（教育）把考试定义为:“学校检查学生学业成绩和教学效果的一种方法”[3]；贾非认为，“考试是测定人的能力、知识、技能、性格等有无和程度的方法”[4]；于信凤说，“考试是对人的知识、智力和技能的一种测量”[5]；廖平胜认为，“考试是一定组织中的考试主体根据考试目的的需要，选择运用有关资源，对考试客体某方面或诸方面的素质水平进行测度、甄别和评价的一种社会活动”[6]……本书倾向于采用廖平胜教授对考试所下的定义，把考试界定为“一定的考试主体测度、甄别、评价人的身心素质个别差异的社会活动”。
综上所述，本书所指的“高考”是上述第二种定义，特指高校入学统一考试，不包括高校招生录取活动。笔者把“高考”定义为:“政府、高等学校或社会中介组织为了录取新生而采用的测度、甄别和评价考生身心素质水平的活动。”为了细化区分使用概念，笔者将国家举办的全国规模的高校入学统一考试称为“全国统考”，将各个省市自行举办的高校入学统一考试称为“分省统考”，把高校之间联合举办的入学考试称为“高校联考”，并把某一高校自己举办的入学考试称为“高校单独考试”。
本书“高校”一词的使用范围界定为全日制普通高等学校。高校招生是指高等学校根据一定入学标准招收录取新生的社会活动。显然，高校是招生活动的主体，而且招生是根据一定标准进行的，这些标准包括考生的平时学业成绩、高考成绩、特长表现、思想道德、身体素质、竞赛获奖成绩、口头表达能力、社会活动表现，甚至考生所在地、家庭出身、民族、性别、年龄也可能成为录取标准。可见，高考成绩只是高校招生众多标准中的一个标准。由于考试具有其他录取标准所不具备的独特优势，如客观，公正，能有效排除权力、金钱、人情关系干涉等特点，因此，从唐代以来，考试成绩始终被作为选拔各种人才（包括高校招生）最重要的标准，甚至在很多时候被作为唯一的标准。从高考与高校招生的关系看，高考只是高校招生的手段和标准之一，高校招生是目的，高考服务于高校招生。考试选才的独特优势使其成为高校招生的最重要标准。
在我国，“高考政策”和“招生政策”二词虽在报纸与期刊中时常可见，但在使用时内涵存在很大差别。为了研究需要，本书必须界定“高校招生考试政策”的概念。根据上文对政策、高考、高校招生等相关概念的界定，笔者把“高校招生考试政策”定义为:政府、高校与社会招考机构等组织对高等教育入学机会进行权威性分配与调节所制定的行为准则。为了概念表达的简便，本书在此后的行文中把“高校招生考试政策”简称为“高校招考政策”。
【注释】
[1]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1989年，第167页。
[2]马叙伦：《一九五三年全国高等学校招生委员会上的讲话》，杨学为：《高考文献》（上），高等教育出版社，2003年，第22页。
[3]中国大百科全书总编辑委员会（教育）编辑委员会：《中国大百科全书》（教育），中国大百科全书出版社，1985年，第202页。
[4]贾非：《考试与教学》，吉林教育出版社，1994年，第2页。
[5]于信凤：《考试学引论》，辽宁人民出版社，1987年，第21页。
[6]廖平胜：《考试学原理》，华中师范大学出版社，2003年，第60页。