三、政策建议
（一）科学规划高校招生规模，避免高招计划的大幅波动
高校招收计划应反映社会经济发展对人才的总体需求情况，若社会经济发展稳定，则高校招收计划也应保持相应平稳。中华人民共和国成立以来，我国高校招生规模出现了六次大幅度波动。第一次波动产生于中华人民共和国成立初期，全国高校在1949年招生3.3万人，1952年达到7.9万人，三年增长了2.5倍；第二次发生在“大跃进”时期，1957年高校招生10.6万人，1960年为32.3万人，三年增长了3倍；第三次发生在“文革”期间，1966年至1969年全国高校停止招生，1970年至1976年每年高校招生数远远低于“文革”前的高校招生数；第四次是在改革开放之初，1982年高校招生31.5万人，1984年为61.9万人，两年增长了1.7倍；第五次发生在20世纪90年 代 初，1991年 高 校 招 生61.9万 人，1993年 达 到92.3万 人，两年增长了1.5倍；第六次发生在世纪之交，1998年高校招生108万人，2003年为382万人，五年增长了3.6倍。其中，第一次高校招生规模的大幅度波动属于社会转型时期的正常波动，第二次与第三次（“大跃进”与“文革”期间）高校招生规模的大幅度波动显然是为了片面满足经济或政治运动的需要，明显违背了高等教育的发展规律，产生了许多消极影响。第四、五、六次高校招生规模的大幅度波动亦带有明显的激进式痕迹。从新中国成立至今的历史变化看，高校招生规模几乎每隔8年就会发生大幅度波动，这种情形在世界其他国家里是很少见的。高校招收规模的大幅度波动不仅直接影响高等教育质量，而且也会对社会经济发展产生负面影响。因此，政府在制订高校招生计划时，应重视开展长远社会发展与人才需求规划研究，避免高招计划的非正常大幅度波动。
（二）加快高校自主招生改革进程
从三元结构理论来看，随着社会领域改革的开展，过度集中于政府的高校招考权必将逐渐向高校转移。我国从2003年开始的高校自主招生改革试点正反映了这种发展趋势，从越来越多的高校获准进行自主招生改革与复旦大学、上海交通大学采用面试方式录取新生来看，高校自主招生改革的进程在不断加快。然而，笔者认为，与社会发展需要相比，目前所进行的高校自主招生改革还显得太慢，理由是5%的自主招生计划太少，59所自主招生高校也只是占全国1 792所高校的极小部分。因此，笔者主张扩大自主招生计划的比例和参与自主招生的高校数，可在国家重点大学中全部推行自主招生改革，并选取一部分省级重点大学进行试点。此外，对于进行自主招生改革较为成功的重点大学可进一步进行由高校自主决定录取标准和入学收费标准的试点改革。
另一方面，作为高招政策执行者的高校应正当地行使招生自主权。《中华人民共和国高等教育法》赋予高校自主确定系科之间的招生比例和自主制定招生章程的权力，高校应该正当地使用这些权力。对于招生来源计划中的机动数，高校应将之用于招收具有特殊专长的学生，防止降低标准去招收与自身有利益关系的学生，这样有利于高校的长远发展和高招的公平性。同时，作为具有法人地位的办学主体，高校应主动进行招生考试体制改革，如采用推荐甄选、综合评定等方式增加学生入学途径。鉴于推荐选才制的独特选才功能，笔者建议将现有的保送生制度改革为推荐甄选制，在采取各种有效措施保证推荐选才制公平性的基础上，适当增加推荐甄选的招生名额。
（三）促进条件接近的省市进行区域联合命题
考试服务是一种准公共产品，因而可以由政府、高校和社会考试机构有效提供。随着高校招考权的逐步下放，2006年全国有16个省市获得高考命题权。由于分省命题给这些省市带来巨大的考试命题成本，而且考试风险从中央转移到地方，因此一些省市进行高考自主命题的积极性并不高。其实，从分散考试成本和风险的角度看，那些经济、教育与文化条件接近的省市完全可以实行区域联合命题考试。理想的结果是最终在全国形成3至5个区域联合考试机构，形成有序的、良性竞争的局面，这样有利于提高高考命题与服务的质量。当然，这种区域联合命题考试应该由各省市自愿决定，教育主管部门可以进行引导，但不应强行规定由哪些省市进行区域联合命题考试。
（四）中央政府应对国家重点大学在各省的招生计划进行干预
前文已经论述过，由于国家重点大学的办学经费主要来自全国公民的纳税，根据全国跨省性事务由中央政府管理的原则，国家重点大学在各省的招生计划应该由中央政府决定。中央政府应根据各省的考生数、国家重点大学数、生源质量以及近年的招生数确定一个分省定额原则，然后根据这个原则对各重点大学在各省的招生计划进行核查，对某些国家重点大学出于自身利益的目的而造成各省招生计划极不均衡的做法，中央政府必须坚决予以纠正。中央政府决定国家重点大学在各省制订招生计划的做法并不是剥夺高校招生自主权的行为，而是政府出于保护公共利益、维护社会稳定所必需的作为。
（五）进一步提高政策决策的民主性和科学性
由于受到计划经济时期集权管理体制的影响，传统的国家教育主管部门更多地扮演“全能理性”政府的角色，往往采用建构式的集权方式进行决策，具体表现为国家教育主管部门统一规定了高校的招生规模、报考资格、高考科目、考试日期、试卷题型、录取标准、招生经费等。这种直接干预式管理不仅削弱了地方和高校的办学积极性，而且也是造成政策缺乏稳定性的重要原因。改革开放以来，政府的管理职能发生重大转变，政策决策的民主性不断增强。由于政府在高校招考政策中处于决策主体地位，而且中国采用国家主导型的社会经济改革路径，这就决定了政府在高招政策决策中依然发挥着主导作用，但也造成了“政府主导过强，政策民主不足”的现实问题。因此，政府在决策时应依照民主程序广泛听取资深专家、高校代表、省级招办人员、中学师生以及社会贤达等人士的建议，采用民主表决方式进行政策决策，这样可以进一步提高政策决策的合法性和科学性，促进政策目标的实现。(https://www.daowen.com)
（六）加强对高招工作人员的培训与监督
从前文所阐述的公平规则体系看，高招工作人员的认知、能力与道德良心是保证高校招生公平性的关键因素，许多招生与高考舞弊案都与高招工作人员有着直接关联。若要提高高招的公平性与选才效率，可以从两个方面入手:一方面，采取措施提高招生工作人员的素质。建议成立高招工作人员培训基地，建立高招工作人员培训机制，提升高招工作人员的专业能力与专业道德。另一方面，建立高招工作人员的有效监督机制。国家对考生的防弊与监督已经建立了一套较为完善的机制，但对高招工作人员的监督机制远未完善，这方面应该引起我们的重视，高招过程的许多环节需要进行有效监督。
（七）加强高校招生考试的理论研究
尽管近十几年来，国家逐渐重视对高校招考理论与实践的研究，但与丰富的实践需要相比，高校招考理论研究还需要进一步加强。国家应进一步组织有关研究组织与人员对高校招生考试的重大课题进行深入研究，并根据研究成果开展高校招生考试改革，使理论成果为实践服务，并在实践中完善理论。省级考试机构应逐渐实现由行政管理职能向社会服务职能的转化，着重开展命题研究，如考试命题如何实现从知识立意向能力立意再向素质立意的转变，如何处理好考试内容与中学教学内容的关系，如何调节好客观题与主观题的比例并控制主观题的评分误差，如何改革阅卷机制等，提高考试的信度、效度与区分度。省级考试机构应增强市场服务意识，在竞争中提高考试服务质量，使高考命题既能提高考试的科学性，又能体现本地区的特色和需要。
（八）加强中学生档案的管理
随着招生自主权的扩大，许多高校不再是仅仅依据高考成绩来录取学生，而是越来越重视考生的平时表现，将考生在中学的学业成绩、获奖情况、社会表现以及活动组织等作为综合评定录取的标准。可见，中学生档案可能成为高校录取新生的重要依据，而中学生档案的真实性和可信度将决定其被高校采信的程度，所以，应采取措施提高中学生档案管理的有效性。例如，规范各种学科、艺术以及体育竞赛，使这些获奖证书具有真实性。由于考生之间是一种良性竞争关系，因此他们之间的相互监督也是提高中学生档案可信度的有效措施。
【注释】
[1]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，1994年，第17页。
[2]陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，2000年，第42页。
[3]根据教育部网站1998年至2004年全国教育事业发展统计公报：http：//www.moe.edu.cn。
[4]由于科举考试的及第率很低，明清时期乡试、会试的及第率一般在1%至5%左右，因此激烈的竞争使得人们把公平放在第一位，清代出现片面追求考试公平的倾向。在现代高考中，人们对高考分数的分分计较导致许多高校只能根据高考总分从高分到低分逐一录取，留给高校自主选择的120%的投档比例形同虚设。