社会招考组织：高校招考政策的咨询主体
1978年以后，随着市场经济改革的深入，社会领域获得了一定程度的发展，社会中介组织在社会发展中的作用逐渐得到政府的认可和重视。1994年，国务院在《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中指出:“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”[34]
决策主体通常是担任统治责任的政治精英，对政策制定起着重要甚至是决定性作用。然而，仅靠决策主体不一定能制定出科学的政策。参与主体和咨询主体在政策制定过程中的地位和作用日益重要，其参与政策制定的程度成为衡量政策民主程度和有效性程度的重要指标。作为咨询主体的社会招考组织之所以能在高校招考政策中发挥日益重要的作用，主要源于以下原因。
（一）社会招考组织能够弥补政府决策科学性的不足
政府之所以能成为政策制定中的决策主体，主要是由其职能、资金来源以及行为特征决定的。高校招生考试活动是一项高利害的社会活动，不仅受到社会政治、经济、文化、教育等外部因素的限制，还受到招生考试内部发展规律和人的身心发展规律的制约。政府要作出科学决策，就必须掌握充分的关于高校招生考试的知识和信息，而这在实际操作中是不可能做到的。这不仅是由于“人类在心智上的限制决定了政府在控制和预测实践上的限制”[35]，更是因为政府往往是根据自己的政治偏好和政治的价值追求而不是按照高校招生考试的内在规律来制定政策的。政府的认知不足和政治偏好容易造成所制定的政策缺少科学性和客观性。例如，1999年的高校扩招政策，表面上看是为了满足社会公众的高等教育需求，但政策的实际目的则是要扩大国内需求、拉动经济增长。这项政策的决策者是经济学家和国务院官员，而国家教育行政部门、高校和有关社会咨询机构被排斥在政策决策之外，它们只是成为政策执行者。高校的大幅度扩招只考虑了经济发展需要，却违背了教育发展规律，必然导致办学质量下降。与政府不同，咨询主体的存在基础是为社会提供客观公平的研究成果和建议，对政策的科学性和可靠性负责。因此，咨询主体的这种为客观事实负责的组织特征是其取得合法性的根本，若缺少这一点，咨询主体就没有存在的必要。咨询主体通常在分析社会发展背景、广泛收集有关信息、深入开展调查研究、了解社会各阶层的需要、研究政策实施所需要的条件、进行试验等基础上提出多种可供选择的政策方案，并提出政策建议供决策者参考，通过深入研究来提高政策的科学性，以弥补决策主体的认知不足并纠正其政治偏好。
（二）社会招考组织能够及时满足社会的多元化需求
现代社会日渐分化为许多阶层和利益集团，它们在高校招考政策上提出了各自的利益需求，这些需求不仅种类繁多，而且有些彼此冲突。如高校招生中存在激烈的考试公平与区域公平的争论，实际上是不同利益群体的利益之争。作为庞大科级层组织的政府不仅对社会新需求反应迟钝，而且无法满足社会多元化的、局部性的需求，而数量众多的非营利组织却能有效满足社会多元化的需求，实行分省命题的一个考虑就是为了照顾不同区域的教育利益。(https://www.daowen.com)
（三）社会招考组织是制约政府公共权力的有效力量
政府虽然以公共服务为宗旨，但也是一个有自己私利追求的理性组织。由于政府及其官员不可避免地有自身的利益，而且任何政策决策者都会由于决策人员的有限理性而产生对政策问题认识的局限性，这决定了政府及其官员不能绝对地代表公众的需要和利益[36]。如果缺乏有效的社会监督和制衡，政府就有可能肆无忌惮地谋求自己的私利，而将公共利益置之不理。由于社会招考组织具有公益性、自治性、民间性等组织特征，使得社会招考组织能独立于政府的控制，成为制约政府权力的有效力量，确保政府的行为不违背为社会提供公共服务的组织宗旨。例如，台湾地区的大学入学考试中心于1992年提出了“大学多元入学方案”，其中包括“改良式联招”。由于“改良式联招”的改革力度保守，1997年成立的大学招生策进会否决了实施“改良式联招”，并于1999年正式表决通过“大学多元入学新方案”，报批台湾地区教育事务主管部门获得同意。可见，在现代民主社会，社会招考组织在高校招考决策中发挥着越来越重要的作用。
（四）社会招考组织能够提供与政府相竞争的招生考试服务
根据公共管理理论，对于非垄断性公共物品，由多个主体提供则会因产生平等的竞争关系而提高生产效率和质量，增加民众的选择机会。长期以来，国家垄断高校入学考试权所造成的问题是，不仅一张试卷无法反映各地区的文化教育差异，而且容易因缺少竞争而形成僵化的命题思路与风格。高校入学考试既然不属于垄断性公共物品，那就应该尽量由多个主体提供，国外在这方面有许多可供借鉴的成功经验。例如，在美国，教育考试服务中心举办的学术性向测验（简称SAT）与高等学校测试计划中心举办的高等学校测验（简称ACT）就形成了良好的竞争关系，使得这两家考试机构不断进行考试改革，提高考试服务质量。在我国，原来的高考试题都是由教育部考试中心独家提供，随着全国统一考试风险的集聚、基础教育新课程改革的需要以及高等教育的分化，现在开始实行分省命题。我认为将来发展的方向是，各省有权进行自主选择:既可选择使用教育部考试中心的试题，也可进行本省自行命题，还可以选用外省的试题或社会招考组织的试题。多元化的高考命题竞争无疑有利于提高试题质量，使高考不仅有利于高校选才、发展高校的特色，也有利于体现不同区域之间的经济与教育发展差异，促进教育形成各自的特色。
另外，社会招考组织能够促进政府与民众的沟通。社会招考组织能够在政府与社会公众之间架设沟通的桥梁，使政府能够在招考政策中更多地反映考生、家长、中学以及高校的意愿与需求，让社会了解政府制定政策的背景、目的和困难，理解和支持政府的政策，最终有利于提高政策实施的有效性。