政府与高校：高校招生自主权的定位与限度
高校作为具有法人地位的独立办学主体，若从一个主体所应有的生存和发展权利来看，理应充分拥有包括招生自主权在内的办学自主权，可以按照自己的意志制定招生标准选拔新生。“办学自主权本来就是高等学校与生俱来的权利，是教育规律的客观要求。现在我们常说‘放权’，实际上应该是‘还权’，即政府主管部门应该把本来属于高等学校的权利还给高等学校。”[47]
（一）高校招生考试权的实然状况
在1978年以后，高校逐步获得了有限的招生自主权。1979年12月6日，《人民日报》发表复旦大学苏步青等几位著名大学校长的《给高等学校一点自主权》的呼吁，国家开始进行政府与高校办学关系的改革。1981年，教育部允许高校在一个分数段内德智体全面考核、择优录取。1983年，教育部提出按多于录取20%的比例给录取高校提供考生的档案。1985年5月27日，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》指出:“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生。”[48]为了改革高校招生体制，教育部于1986年对第一批录取的高校试行“学校负责、招办监督”的录取体制。1993年《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出:“通过立法，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位。学校在政府宏观管理下，自主组织实施教学、科研工作及相应的人、财、物配置，包括制定年度招生方案、自主调节系科招生比例、调整或扩大专业范围等。”[49]1998年《中华人民共和国高等教育法》第三十二条规定，高校可根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。从高校招考历史发展和政策规定看，高校在法律上已经获得以下权力。
1.拥有高校入学考试权
根据《2016年普通高等学校招生工作规定》第13条的规定，教育部授权教育部考试中心、省级招委会或高校承担高校招生考试的有关工作。因此，在政策层面上，高校已经取得举办高校入学考试的权力。然而实际中，除了试行自主招生的少数高校，大多数高校并没有自主组织入学考试，而是按照国家统考成绩来录取新生。
2.自主制定招生方案的权力
《中华人民共和国高等教育法》第三十二条赋予高校自主制定招生方案的权力。从政策作用范围来看，高校招生方案实际上就是校级的招考政策。《中华人民共和国高等教育法》并未对招生方案应包括哪些具体内容作出详细规定。《2016年普通高等学校招生工作规定》对高校的招生章程作了规定。高校的招生章程是高等学校向社会公布有关信息的主要形式，是其开展招生工作、录取新生的重要依据。招生章程由高校的主管部门依据国家有关法律和招生政策规定进行审核。招生章程主要内容包括:高校全称，校址（分校、校区等须注明），层次（本科、高职或专科），办学类型（如普通或成人高校、公办或民办高校或独立学院、高等专科学校或高等职业技术学校等），招生计划分配的原则和办法，预留计划数及使用原则，专业培养对外语的要求，身体健康状况要求，录取规则（如有无加试要求、对加分或降低分数要求投档及投档成绩相同考生的处理、进档考生的专业安排办法等），学费标准，颁发学历证书的学校名称及证书种类，联系电话与网址以及其他须知等。
《2016年普通高等学校招生工作规定》第28条规定，高校应根据我国经济社会发展的需要，加强对人才需求的分析、预测，结合自身办学条件、毕业生就业情况和各省（区、市）的生源情况，做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整，自主、科学、合理地安排招生来源计划。笔者认为，高校招生方案不仅包括高校招生章程，还应包括其他一些更重要的东西，如招生录取标准等。
3.自主调节系科招生比例的权力
《中华人民共和国高等教育法》第三十二条赋予高校自主调节系科招生比例的权力。《2005年普通高等学校招生工作规定》第27条规定，高校应根据我国经济社会发展的需要，在国家核定的年度招生规模内，结合近年来毕业生就业情况和各省的生源情况，做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整，自主、合理地安排招生来源计划。
可见，历经渐进式的放权过程，1998年高校终于在法律上取得了自主制定招生方案和自主调节系科招生比例的权力，这对高校招生自主权具有里程碑的意义。然而，高校真正能够行使的权力要比法律与政策所赋予的权力少得多，具体表现在许多高校不仅未能自行组织入学考试，而且目前所制定并发布的招生章程并不能反映高校的真正需要，而是一种对中央招考政策的“复制”。“在招生工作中，政府制定招生计划、决定生源分配，学校没有机动数，不利于学校在生源较好的地区扩大招生，提高生源质量。”[50]关键的问题是，法律对高校招生方案是否包括高校可以自主制定招生标准并未界定清楚，而笔者认为这恰恰是衡量高校是否具有招生自主权的核心问题，这个问题如果没有解决，则高校招生自主权的问题就是空谈。
（二）高校招生自主权的应然状况
自主就是不受别人支配实现自己意志的能力。笔者认为，一所高校只有拥有了自主决定招生计划和招生标准的权力，才能称得上是具有真正意义的招生自主权。(https://www.daowen.com)
1.自主制定招生标准权
从理想状态上说，具有完全招生自主权的高校应该能自主决定招生标准，即高校有权以高考成绩、中学学业成绩、社会实践活动、面试表现、推荐信、获奖情况以及性向测验结果等中的一项或多项作为录取新生的标准。不同类型和层次的高校可以采用不同的招生标准，尽管实际结果可能会有许多高校选择全国统考或分省统考成绩作为主要录取标准，但这与政府强制高校必须采用全国统考或分省统考成绩作为录取标准是两码事，前者是高校自主选择、拥有自主权的表现，而后者却是政府强制、高校被剥夺自主权的结果。从国际比较来看，高校招生标准发展要经历三个阶段:第一阶段，高校以全国统考成绩作为录取新生的唯一标准，我国目前大体还处于这个阶段；第二阶段，高校招生以全国统一考试（包括分省统考）成绩为主要标准，结合高校自主考试成绩、考生中学学习成绩、社会实践活动、获奖情况等进行综合评定录取，日本与我国台湾地区处于这个阶段；第三阶段，实行分类招生录取，类似美国的分类招生机制，即重点大学自主决定录取标准，多数一般本科院校以高考成绩为主要录取标准，而部分专科院校实行免试注册入学，但入学后为保证办学质量，实行高淘汰制。
2.自主决定招生计划权
当前，我国高校招生计划主要是由政府按照社会发展需要进行直接编制控制。教育部给各省分送高校招生来源计划，然后省级政府根据所分配的高校招生计划制订本省的分学校、分专业的招生计划。高校虽然可以按照自身发展需要上报各自的招生计划数，但这个数量必须符合省级政府分给各高校的招生计划数。由此可见，我国现阶段对高校招生计划的调控还是以政府直接编制控制为主，带有很强的自上而下的行政计划特征，未来应该走向以市场需要自发调控为主。在一个成熟的高校招生市场，高校不仅有权决定本校每年总招生数量和分专业招生数量，而且可以在政策允许的范围内自主决定学费标准。高校自主决定招生计划不仅意味着政府对高校的管理水平走向成熟，也意味着高校学会了合理地行使办学自主权。
（三）我国普通高校招生自主权的限度
在现实中，我国普通高校的招生自主权不可能是一种完全的自主权，而是一种有限的自主权，主要受到以下因素的制约。
1.办学资源的外在依赖性限制了高校的招生自主权
物质生产或者说经济特性构成了社会的基础和根本性质，资源的来源决定了组织的特性，因此通常认为谁为高校发展提供了更多的办学资源，谁就拥有更多的决定权，历史发展和国际经验也都证明了这一点。1978年以前，政府几乎是高校办学资源唯一的提供者，掌握了决定高校招生人数和招生标准的权力，高校毫无办学自主权可言。1978年以后，我国高校虽然获得越来越多的经费支配权，但政府还是高校办学资源的最大供给者。1985年，中央为了调动各级政府办学的积极性，《关于教育体制改革的决定》提出实行中央、省、中心城市三级办学的体制。此后，地方政府通过拨款、土地优惠划拨、银行贷款优惠、支持人才引进等措施，对辖区高校相继投入许多办学资源，并进而要求高校在招生中照顾本地区的利益。另外，许多高校尤其是名牌大学，获得了越来越多的社会捐赠，而捐赠的个人和组织也对高校提出在招生时要照顾他们利益的要求。由上可知，中央政府、地方政府、社会组织与个人以及高校自身都对高校发展提供了办学资源，也相应地在高校招生中提出了各自的利益要求。办学资金来源成为影响高校办学或招生自主权的必要条件。从国际办学经验看，公立高校由于得到许多政府财政补助，而在招生时受到政府不同程度的约束。因此，从资金来源上说，由于办学资金来源的外在性，高校不能享有完全意义上的招生自主权，只能是一种有限的自主权。
2.中国的人情社会制约了高校招生自主权
关于什么是人情，翟学伟认为:“中国人际关系的基本样式就是人情，也就是在血缘关系基础上和儒家伦理的规范下发展起来的一种带有社会交换性质的社会行为。”[51]由于深受中国传统文化的影响，人情关系渗透在我国社会结构中的各个角落。金耀基认为:“关系、人情、面子是理解中国社会结构的关键性的社会——文化概念。”[52]美国社会学家赛林（M.Thelin）的研究指出，中国人的价值观包括家族主义、尊老、人情主义、礼貌、脸面、男性中心六个方面。在人情社会里，做人、做事及其进行判断不是单从理性、逻辑的思维和条文制度规定的角度来考虑的，而是从具体的、情景的和个别性来考虑问题[53]。高校自主招生作为一种灵活性很强的制度性安排，必然需要良好的社会诚信环境。然而，有关高校自主招生的个体、组织以及各个环节，如作为个体的考生与家长、中学教师与校长、高校招生人员与领导、招办招生人员、考试命题与阅卷人员、监考人员、试卷押运与保管人员等，作为组织的中学、高校、考试中心、省级招办、地方政府等，都无不渗透着人情关系的影响。中国缺乏诚信的社会环境，在社会诚信还没有充分建立的时候，高校实行自主招生必然会受到来自社会方方面面的人情与关系的干扰，最终影响高校招生的公平性和有效性。翟学伟指出:“中国人在情理社会中，通过人情和面子，放弃的是规则、理性和制度，得到的却是不可估量的社会资源、非制度性的社会支持和以势压人的日常权威。”[54]由此可见，中国人情社会的特点将大大制约高校招生自主权的实现。
3.政府对高校的直接干预管理方式限制了高校自主权的发挥
长期以来，政府对高校采用了太多的集权管理与直接干预，在高校招生上表现为中央政府直接决定了每一所高校的招生标准和招生计划，“约在1957年后，统一招生考试制度的性质逐步异化，成为国家招生的政府行为，这种高度集中的指令性的招生计划、‘国家考试’、‘政府行为’、统一录取，则只有中国一家”[55]。由于高校对政府的直接管理形成依赖性，一旦政府放权给高校时，高校总是担心到手的权力会很快被收回，于是把权力变为实现自身私利的手段，结果形成“一统就死，一放就乱”的恶性循环。我国高校招生计划机动数的历史演变很好地验证了这一点。1984年4月，教育部给南京大学等六所试点高校在招生来源计划中留了5%～10%的机动数。1985年，试点高校增加至11所。1986年，该方案在教育部部属高校全面试行，但是开始出现高校将机动招生指标随意使用的现象，所以教育部从1987年开始一直强调机动名额不应移作他用。由于违规使用招生机动数的情况越来越多，1995年，教育部取消了高校招生来源计划中的机动数。然而，为了让高校在招生中有一定调节生源的权力，1999年，教育部给78所高校下放了2%的招生计划调节权。2004年，教育部提出本科预留计划不得超过本校本科计划总数的3%，高职预留计划不得超过本校高职计划总数的1%；但是，违规问题一再发生，2005年，教育部只好规定预留计划不得超过本校本科计划总数的1%。招生计划是高校招生自主权的重要方面，而1%至10%的机动数只占招生总计划很小的一部分。现实中，政府预留给高校这么小比例的机动数竟然都引来如此频繁的反复，一旦高校获得100%的自主决定招生计划的权力，则后果不堪设想。这也反映了我国许多高校尚未具备合理行使招生自主权的能力。那么，这种关系何时才能扭转成为一种良性的关系呢？由于我国高校在长期的政府包办管理下尚未产生生存与发展的危机感，因此对政府给予的自主权不会作长期发展的考虑，而是用在短期功利上。因此，有必要创造一种让高校互相进行生存与发展竞争的机制，使高校重视办学质量和社会声望。若要提高办学质量和社会声望，高校就会在招生上重视招收符合本校及专业特色的新生，根据社会需要来决定招生数量，提高高校招生的诚信水平。
综上所述，由于办学资源、人情社会以及政府对高校直接管理等因素的限制，我国普通高校的招生自主权受到很大的限制，不可能在短期内由高校完全决定招生计划和招生标准。然而，高校所享有的招生自主权还是太小了，过度集中于政府的权力必须要更多地向高校转移，当然这种转移是一种渐进、长期的过程。