以考试成绩为高校招生主要标准的制度模式
一般而言，高等教育入学机会竞争的激烈程度与高等教育资源的稀缺程度成正比。只要存在高等教育资源稀缺的情形，就必然存在高等教育入学机会的竞争。在存在入学机会竞争的高校里，考试制必然是作为高校招生的主导方式。在以考试成绩作为高校招生主要录取标准的情况下，存在着全国统一招生考试与高校单独招生考试两种完全集权与完全分权的招考模式，在这完全集权与完全分权的“两极”之间，还存在着许多种不同程度的集权与分权组合的招考模式。笔者本着高校招考创新的原则，对政府、高校、社会招考组织这三个高校招考主体的招生与考试权力分布所形成的不同组合情形进行分析，然后从中提出几种可供选择的高校招考模式，为政策创新提供参考。
（一）高校招考制度的可选择模式
根据上述政策创新的招考分离原则和公共选择理论关于公共物品可由多个主体提供的原理，笔者把高校入学考试与高校招生作为两个维度画成两条平行线，同时把高校招考政策的活动主体:政府（包括中央政府与地方政府）、社会中介组织与高校（包括高校联合与单个高校）分别对称地置于考试与招生两条平行线上，最左边是中央政府，从左到右依次为地方政府、中介组织、高校联合，最右边是单个的高校。然后，将考试轴线上的五个点与招生轴线上的相应点自左向右连成15条带箭头的线，如图5-2所示。
图5-2 高校招生考试政策的可选择模式
图5-2所画的15条连线构成了理论意义上的15种高校招生考试制度的可选择模式，以下按照图中所标明的相应数字而对应形成的各种招考模式进行简要论述。
（1）全国统一考试、全国统一招生模式。
这是从1952年开始实行全国统一高校招考所建立的模式，它在1978年以前处于“一统天下”的垄断地位，后来这种垄断地位随着“高校负责，招办监督”的招生录取体制建立而被打破。这种模式的特点是国家对高校招生考试的各个环节，如招生名额、报考条件、考试内容、命题、阅卷、录取以及调配等，都进行严格控制和统一规定，各地区和高校只是依据教育部制定的统一招生方针、政策、办法来办理报名、考试、政审、体检、评卷和录取等具体事宜，毫无自主权和独立性可言。国家与地方、高校之间在高校招考决策上是一种强制命令与忠诚执行的关系。从招考权力配置的角度看，这是一种高度集权的高校招考模式。国家组织考试具有权威性、统一性、可比性等优点，相对于分散考试而言，它能节约大量的考试组织成本和考生参加考试的成本，因而得到人们的普遍认可。这一模式的缺点是过于统一，无法体现考生的个性发展和不同高校的办学特色，而且作为办学法人的高校缺乏自主权。
（2）全国统一考试、地方政府招生模式。
这种模式的实质是中央政府与地方政府分割了高校招考权，国家统一命题考试，而地方政府根据考生的考试成绩为所在辖区的高校完成招生录取工作。在这一模式里，高校没有招考自主权。现行那些非分省命题地区的高校招生就类似这种模式，虽然政策上规定了实行“高校负责、招办监督”的招生录取体制，但在实践中，高校的招考权在很大程度上是掌握在省级招办手中。(https://www.daowen.com)
（3）全国统一考试、中介组织招生模式。
这种模式是由国家命题考试，而高校的招生录取工作由社会招考组织履行。实际上，中介组织履行的是对高校招生录取的一种代理行为。由于中介组织对高校的新生需求信息不如高校本身掌握得全面，存在信息不对称的情况，根据科斯的交易费用理论，中介组织在实施招生行动时所支付的成本要高于高校自己实施招生录取行动所付出的成本。因此，这种模式一般不会被采用。
（4）全国统一考试、高校联合招生模式。
这种模式是由国家统一命题考试，两所以上性质或类型类似的高校联合起来进行招生录取，其实质是招生权力已经回到高校手中。从理论上分析，这种模式具有一定的合理性。
（5）全国统一考试、高校自主招生模式。
这种模式的特点是考试服务由国家权威机构提供，高校主要根据考生的考试成绩，并结合考核考生的高中成绩、获奖情况、社会表现等自主决定是否录取。考试服务是一种公共产品，可以由国家、地方政府、中介组织以及高校多个主体提供，因此国家提供考试服务是一种有效的供给方式。高校是新生直接的需求者与培养者，因而由高校实施招生录取权是理所当然的。因此，这是一种有效的高校招考模式。
（6）区域统一考试、区域统一招生模式。
这里的区域既包括单个省份，也包括两个以上省份的联合。这种模式的特点是，高校招生权与考试权都集中由区域政府部门实施，高校没有招考自主权。这种模式在1950年和1951年实施过。1950年，教育部提出该年由各大行政区分别在适当地点定期实行全部或局部的联合或统一招生，并允许各校自行招生，各校招生名额由各大行政区负责审核。可以看出，1950年出现了大行政区统一招生、高校联合招生和高校单独招生三种招生方式共存的局面。由于高校现有的招生自主权还极为有限，目前具有自主命题权的省份的招考情形比较符合这种模式。由于高校在这种模式中缺乏自主招生权，因此它只是一种过渡模式。
（7）区域统一考试、中介组织招生模式。
虽然考试权由中央政府转移到地方政府手中，但这种招考模式在本质上与第（3）种招考模式是一致的。
（8）区域统一考试、高校联合招生模式。
与上述原因相同，这种模式实际上与第（4）种招考模式没有实质区别。
（9）区域统一考试、高校自主招生模式。
这种模式类似第（5）种招考模式，只不过实行区域统考更能够体现区域经济、文化、教育等发展的实际需要，更具有针对性。因此，这是值得尝试的一种招考模式，它是目前分省命题模式的未来发展方向和成熟的标志，也是未来最具竞争力的招考模式。英国多数大学的招生方式就属于这种招考模式。
（10）中介组织考试、中介组织招生模式。
这种模式的特点是由中介组织实施命题考试，而中介组织所提供的考试服务不仅是有效的，而且具有国家考试所不具有的优势。然而，由中介组织实施招生的效率要低于高校实施招生，虽然有一定的合理性，但一般不会被大规模采用。
（11）中介组织考试、高校联合招生模式。
这种模式虽有中介组织考试的优势，但也具有高校联合招生的不足，总体上属于不是很有竞争力的招考模式。
（12）中介组织考试、高校自主招生模式。
美国的多数高校招生基本上属于这种招考模式。在这种模式下，高校把考试权委托给社会考试中介组织，自己可以全力以赴地培养人才、发展科学研究和进行社会服务。各个社会考试中介组织按照市场运作，在有关政策法规的监控下，进行平等竞争，努力提高命题质量并保证录取的公平性。由于受到我国文化传统和社会转型进程的制约，这种模式虽然在一定程度上被国内许多人士所认可，但在短期内实施的可能性不大。然而，有一点可以肯定，这种模式与第（5）种和第（9）种招考模式具有同样的竞争力，将来会在一定范围内被采用，因为高校招考的多样化是一种不可避免的趋势，而这种模式是反映高校办学多样化的一面重要的旗帜。
（13）高校联合考试、高校联合招生模式。
从高校招生发展历史看，我国在民国时期和新中国成立初期都实行过这种招考模式。1937年，民国教育部指定国立中央大学、武汉大学、浙江大学、清华大学、北京大学实行联合招生，清华、北大因受战事影响未能加入，由中央大学、武汉大学、浙江大学联合举办招生。1942年，因战争需要，民国教育部曾积极推进高校联合招考，将全国分为10个考区，指定区内各公立高校举行联合招考，该年共有46所高校参加了各区的联合招考。1945年，民国教育部指定设立重庆、成都、兰州等7个招生区，实行联合招生，共有28所高校参加了各区联招。1950年，国家同时推行大行政区统一招生、高校联合招生和高校单独招生三种招生方式。当时，在全国201所公立、私立高等学校中有73所高等学校实行联合招生[92]。这种招考模式一般会被性质特殊的高校（如艺术、体育等高校）所采用。
（14）高校联合考试、高校自主招生模式。
这种模式由性质或类型相似的高校实行联合考试，然后高校以考生考试成绩为主，结合其高中成绩、平时表现等决定录取。高校联合考试具有国家政府考试所不具有的一些优势，同时又可以体现高校的招生自主权。因此，这也是一种在未来具有相当市场的招考模式。
（15）高校单独考试、高校自主招生模式。
这是最能体现高校招生自主权和分权理想的招考模式，国外许多名牌大学采用这种模式招生。国内部分人士在谈到高校招考制度改革时，对这种招考模式的呼声最高。它的最大优势是充分体现了高校作为独立办学法人的办学需要，但其不足是单个高校实施考试所要支付的成本很高。因此，一般只有那些因性质特别而不得已为之或办学实力足够强并愿意支付考试命题、阅卷等成本，而且是考生愿意为此支付参加考试的直接和间接成本的高校才会实施这种招考模式。
（二）几种重要的高校招生考试制度模式
在上述15种高校招考模式中，其中一些模式已在历史上实践过，而有些模式在我国尚未实行过。那么，哪些模式符合今后社会发展需要和高校招考发展规律呢？根据新制度经济学的观点，能给制度的供给者和需求者都带来更多利益的制度会被接受并执行，换言之，也就是布坎南（James M.Buchanan）所说的相互依赖成本最小的制度将被得到认可。布坎南认为，一个行为由谁提供，取决于提供该物品的成本。按照布坎南的观点，决策规则的成本由决策成本和外部成本构成。决策成本是指个人参与达成一项决策的成本。决策成本随着需要同意的人数的增多而增加，因为众人之间相互协调并且取得一致需要讨价还价的成本。外部成本是指一项决策的达成所形成的规则可能会给个人造成的损失。如果是由一个人就能做出的决策，那么它带给众人的外部成本的可能性就最大，其所带来的损失也越大。如果采取一致同意的话，即任何决策都必须通过所有人的同意，那么给任何人可能有的外部成本都为零。因此，外部成本是随着人数的增加而递减的。布坎南把这两个成本之和称为相互依赖成本。一个决策规则的获得就是减少决策成本，同时考虑到外部成本的问题，即如何使相互依赖成本最小化，如图5-3所示。
图5-3 布坎南的相互依赖成本
根据1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，高校是面向社会具有法人地位的独立办学主体。在法律上，高校拥有自主制定招生方案和自主调节系科招生比例的权力。因此，那些招生权不在高校手中的招考模式都不是最终会被选中的模式。根据公共产品理论，考试服务属于准公共产品，可以由政治领域的政府组织、市场领域的营利组织和社会领域的非营利组织等多个主体提供。因此，中央政府、地方政府、中介组织、高校都可以有效地提供考试服务。因而我们也就可以从上述15种高校招考模式中挑选出以下5种较符合要求的高校招考模式。以下所指的高校自主招生是特指在以全国、区域、中介或高校联合考试成绩为主要选拔标准的前提下，高校可以结合单独考试成绩、考生高中学业成绩及其获奖情况等来决定录取。真正意义上的高校自主招生是指高校有权自主确定招生规模、系科比例及招生标准，这里显然不包括这种含义。
1.全国统一考试、高校自主招生模式
这种高校招考模式由国家组织全国统考，高校主要根据统考成绩，也可以结合高校另行考试成绩、考生的高中成绩、获奖情况等来决定录取学生。该模式在亚洲国家的中国及其台湾地区、日本和韩国普遍被采用，原因是国家统一考试具有权威性、有效抵制人情腐败、降低考试成本等优点，而且这些亚洲国家和地区同处儒家文化圈，深受科举考试制度的影响。在中国，实行国家统一考试之所以很有市场，不仅是因为中国人情社会的特点所决定，而且是因为考试选才制在中国发展演化得较为完善的结果。近年来，欧洲的德国和俄国也在向国家统一考试的方向发展。2001年，俄国有5个地区参加了国家统考；2002年、2003年参加国家统考的分别达16个、47个地区；2001年至2003年，通过统考的高中毕业生分别有3万人、30万人、63万人[93]。正如美国学者指出:“除了美国及瑞典之外，很少已开发国家或开发中的国家不依赖全国统一的考试作为高中毕业的资格证明，以分配高等教育的机会或作为就业之规范。”[94]由此可见，这种高校招考模式是一种有效的、具有竞争力的模式。
2.区域统一考试、高校自主招生模式
这里的“区域”是指两个省或两个以上省之间的联合（一般是经济发展与文化教育背景较为相似的省联合在一起）。我国从2003年起进行分省命题改革，2005年全国有14个省实行了自主命题，2006年增至16个省市。英国采用六大区进行大学入学考试的做法就是本书中所说的区域统考模式。相对于全国统考，这种模式的优势是可以分散全国统考的风险，适应地区经济与教育发展的需要。缺点是各区域之间的命题质量可能差异较大，泄题风险也可能增加，而且考试成本比全国统考高。这种高校招考模式由于符合中国区域发展差异悬殊的国情，因此作为一种可采取的改革模式，值得进一步改革试验。
3.中介组织考试、高校自主招生模式
美国高校招考模式就属于这种模式。社会考试服务机构提供的考试服务能够克服政府考试的不足，不仅能及时满足社会多元化的考试需求，还可以提供与政府相竞争的考试服务。随着中国市场经济改革的深入，经济领域与社会领域的独立性和自主性逐步增强，这种市场化的考试模式必然会在中国产生。它可以为高校和考生多提供一种可选择的途径。我国一些原来属于政府部门的省级招考组织逐步向社会性考试服务机构转化，为这种招考模式的产生奠定了基础。
4.高校联合考试、高校自主招生模式
这种模式由性质或类型相似的高校实行联合考试，然后高校以考生考试成绩为主，结合其高中成绩、平时表现等决定录取。这种模式最大的特点是能够较好体现不同类型高校的特殊办学需要，这是全国统考和区域统考所无法做到的，同时又比高校单独考试更能降低考试成本。因此，这是一种在将来值得尝试的招考模式。潘懋元教授把高校招考分为分类型考试和统考加单考两种类型，分类型考试是指高考可以根据高等教育的三种基本类型:研究型、专业型和职业型分别进行考试；统考加单考是指在全国统一考试的基础上，高校根据各自专业的需要进行单独考试，然后依据两次考试成绩决定录取新生[95]。
5.高校单独考试、高校自主招生模式
这种招考模式在我国存在很大争议。“高校是实行国家统一考试，还是由高校自行考试，就是近年来高考改革中颇具争议的两难选择。”[96]一些学者认为实行高校单独招考最能体现高校自主权，“眼前的分省命题只是过渡形式，最终的结果，应该是各高校自由命题，面向全国志愿申请的考生，不拘一格育人才，一个高校一个标准取人”[97]。实际上，这是一种不切实际的理想主义愿望而已。其实，不可能也没必要每一所高校都实行单独招考，而且在实践中，多数高校也不会这样做，因为无论对高校还是对考生来说，高校单独招考的成本太高了。有少数性质特殊或实力很强的高校出于提高办学特色和社会声望的需要可能会选择这种招考模式。
上述5种高校招考模式在国内外高校招考历史实践中都已经出现过，是适应不同时期或不同地区社会经济发展需要的产物，而不是某个人的理性“发明”或创新。值得指出的是，这5种高校招考模式不存在所谓“最好的”模式，它们有各自存在的价值和依据，有各自适合其生存发展的制度土壤。它们可能在社会演化中并列存在，为高校和考生提供多样化的选择，也可能在某个历史时期其中的一两种招考模式占据主导地位，但从长期发展来看，社会对这些招考模式的选择会随着社会环境的变化而改变。