社会招考组织的产生方式
社会招考组织属于社会中介组织的一种，是指参与高校招考决策和高校招考活动的社会中介性机构。
（一）社会招考组织的理论基础
前文已分析，市民社会理论和三元结构理论为社会招考组织的出现和发展奠定了理论基础。市民社会从政治、经济领域分离出来后，为社会招考组织的出现和发展奠定了社会基础。作为社会领域的活动主体，社会招考组织的主要社会功能是提供属于非垄断性公共物品或准公共物品性质的招生考试服务，其组织目标是实现集体利益或公共利益，资源来自社会捐赠、政府资助和收费。作为众多社会中介组织类型中的一种，社会招考组织具有其他社会中介组织所具有的一般特征:（1）自治性。真正意义上的社会招考组织的活动不属于政府行为，政府不能随意干涉其日常活动。（2）专业性。社会招考组织应具有相当高的学术性和专业的权威性。（3）公平性。鉴于高校招考活动涉及众多重大利益关系，社会招考组织的运作必须体现公平、公正、公开原则。（4）公益性。由于高等教育入学机会是一种准公共产品，社会招考组织不能以追求经济效益为主，而应以追求社会效益为目标。（5）自愿性。社会招考组织的人员是自愿参与的，不是政府委派人员组成的。
（二）社会招考组织产生和发展的必要性
作为有着自身组织目标与职能的活动主体，社会招考组织能够发挥政府和市场所无法取代的独特功能。从政治学上看，作为政策咨询主体的社会招考组织通过提供专业化的招考服务推动政府决策的民主化与科学化，促进政府与民众之间的沟通与交流，增加公民利益表达的渠道，提高公民参与政策过程的积极性，保障公民的权利，并减轻政府面对的压力，提高政府的社会合法性。同时，它是制约政府公共权力的有效力量。因此，社会招考组织的地位很明确，即介于政府与高校之间，并具有相对独立性。从经济学角度看，由于高等教育入学机会具有一定的效用非竞争性和消费非排他性的特征，这就决定了市场机制不能有效提供高等教育入学机会，需要市场机制之外的资源配置机制。由于人们对高等教育入学机会的偏好存在较大差异，政府不可能满足所有人的需求，因此可能存在“政府失灵”的情形。可见，在高校招生考试服务的供给方面，市场机制和政府机制都无法取得令人满意的结果。社会招考组织不仅能够及时满足社会对高校招生考试的多样化需求，还能够提供与政府相竞争的招生考试产品或服务。从知识论看，社会招考组织可以弥补人们在招考领域知识上的不足、不确定以及信息的不灵通，并促使人们更好地进行选择与判断，大大减少交易成本和协调成本。哈耶克认为，知识的分散性决定人类“具有一种不可避免的无知”[56]，因此，协调变得非常重要。从上述多个角度看，社会招考组织因能够发挥独特的社会作用而具有存在的必要性。
我国的社会主义市场经济体制改革使人们越来越深刻地认识到社会中介组织所具有的独特功能，这种认识逐渐在一些重大政策中得以体现。例如，1985年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调，要发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。1994年，国务院在《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中具体提出:“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”[57]以此为契机，我国教育中介组织逐渐发展起来。由此可见，社会招考组织的产生和发展具有坚实的理论基础和政策依据。
（三）社会招考组织的产生类型及其特点
根据理论上对社会招考组织独特功能的认识，同时也基于国外已有相应成功的范例，笔者认为，我国必然会产生真正意义上的社会招考组织。从发起主体来看，社会招考组织有以下三种产生方式。
1.官方型招考组织
这类社会招考组织是由原来的教育部和省级招考管理部门转化而成的。1987年，教育部招考管理部门转换职能成立了考试中心，近十年来省级招办转换职能建立了省级教育招生考试院。日本和我国台湾地区的大学入学考试中心也属于官方型的社会招考组织。
（1）教育部考试中心。
教育部考试中心成立于1987年，这标志着我国的高校招生与考试的分离，它的出现正是高校招考体制改革的产物。由于经费来源于政府，主任及主要管理人员由教育部任命，教育部考试中心实质上是教育部的行政机构，受教育部的直接管理，因此在决策上不具有完全的自治性和独立性。它的地位类似台湾地区的大考中心，属于官办性质的社会招考组织。教育部考试中心“就考试的管理体制讲，仍然是计划体制下的行政业务管理，与市场运行机制尚有诸多不适”[58]。当然，教育部考试中心组织命题具有独特优势，主要表现在不仅具有丰富的命题组织和命题研究的经验，能集全国之智慧提供高质量的命题服务，而且社会各方长期以来对其形成充分的信任与依赖。具备了这种优势，即便是在各高校与省市有权自主选择各种考试命题的情况下，教育部考试中心的考试命题仍可能在相当时期内被各方所广泛认可并选用。然而，考试中心正是由于进行了长期的考试命题，容易形成一种僵化的命题思路和惯性，不能充分反映各地区的差异，导致其命题的灵活性和适应性不如其他社会招考组织。因此，考试中心要想在未来的竞争中继续保持优势，就必须迅速转化职能，以市场服务思想取代原有的官僚管理思想，深入研究了解市场需求，提供满足社会发展所需的多样化考试服务。(https://www.daowen.com)
（2）省级教育招生考试院。
从20世纪90年代中期开始，一些省级教育招生考试院相继成立，主要由原来各省教育厅的高校招生管理部门改制而成。就总体上说，目前省级教育招生考试院虽是事业法人，但实际上多数在履行行政职能，更像是政府的一个行政部门，与真正意义上的社会招考组织的要求相距甚远。令人欣慰的是，少数省级招考院已经开始主动适应社会发展需要而转化自己的组织职能，即由原来的行政管理职能向社会服务职能转化，开始把自己定位于为社会提供招生考试服务的角色，并且较为成功地进行了分省高考命题工作，走上了为区域招考提供服务的第一步。
这类官方型的社会招考组织有许多优势:一是组织资源（经费、土地、设施、人员等）主要来源于政府，生存不存在问题，而且容易得到政府的政策倾斜与利益保护，但也可能成为政府部门变相获取利益的“摇钱树”或权力寻租的场所；二是在组织成员构成上具有广泛性、代表性和权威性；三是在协调政府与高校、社会的关系方面具有独特优势。因此，政府对这类组织有着更高的信任度，官方型招考组织的政策建议和改革方案容易得到政府的认同与采纳。当然，官方型社会招考组织也存在许多不足:一是官办色彩浓厚，更多体现政府的意志和需要，容易受到政府的干预，使其提供的服务可能脱离社会真正的需要。由于它长期紧紧“靠挂”政府主管部门形成官本位思想，并具有相应的行政级别，成了政府的附属机构；二是缺乏自治性和独立性，导致政策科学性的不足。由于这类招考组织的职能错位，导致其在经营管理上普遍缺乏独立性、自主性，过多依赖政府解决问题，不能真正独立地面向社会、面向市场，社会招考组织的作用难以真正发挥。在高校招考性质的认定上，笔者比较赞同瞿振元的观点，即现在的高校招生考试将由国家性质的考试转化为国家统一组织的社会性质的招生考试。作为国家性质的招生考试，其权威主要来自国家授权，国家为其提供强制力保障；而转化为社会性质的招生考试后，考试中心和教育招考院的权威性则主要来自其提供服务产品的科学性与合理性。从这个角度上说，考试中心与省级招考组织以及其他社会招考组织处于平等竞争的地位，竞争的结果则取决于各自提供服务的质量，而不是权位的高低。从成本与效益角度看，没必要让每个省都进行自主命题，因为这样做的成本太高，命题质量与区域控制考试风险的能力反而会降低。较为理想的做法是经济与教育发展水平接近的省级教育考试院实行联合命题或合并，最终形成三至五家在全国具有影响力的社会招考组织，形成良性竞争的局面，提高高校招考服务供给的效率，为不同地区和不同类型的高校招生考试服务。
2.高校型招考组织
高校招考的职能就是为高校招收合格新生，因此由高校作为招考主体联合发起成立社会招考组织就有其内在合理性。这类组织由于其组织成员和经费均来自高校，能更多反映高校的利益与需求，抵抗政府对高校招生的干预，真正实现高校自主招生。高校型招考组织的特征类似我国台湾地区在1997年成立的大学招生策进会以及英国的牛津、剑桥大学考试委员会。高校型招考组织的成员应该由高校代表、中学代表以及教育专家组成，自主决定高校招考事宜，以提供较高的学术性和专业性招考服务来赢得社会权威性。在我国，可以根据高校的分类研究成果把高校分为研究型、教学应用型和职业技能型三种，同一种类型的高校可联合组织成立一个社会招考组织，这样可以满足不同类型高校的多样化需求。同时，考虑到全国招生的统筹需要，可借鉴英国在1961年成立全国大学招生委员会的做法，我国高校应联合成立类似“全国高校招生联合会”等名称的组织，设定为非营利组织，协调全国各高校的招生工作，组织目标是让每个考生依据自己的志愿选择大学，让每所大学根据自己的专业要求录取学生。
3.市场型招考组织
从市民社会理论的视角来分析，除了上述官方型和高校型招考组织外，还有以市场为主体发起成立的非营利性质的市场型招考组织。这类组织的经费由教育集团、私立学校、教育基金会以及其他社会组织捐资提供。为提高专业服务水准，组织成员应聘请社会相关领域的知名专家与人士组成。市场型招考组织的服务以市场为取向，通过提供高质量的考试服务与政府型、高校型招考组织进行竞争。这方面，我们可以借鉴美国的做法。作为典型的市场经济国家，美国有两个权威的市场型考试机构，一个是成立于1948年的教育考试服务中心，由大学入学考试委员会与美国教育委员会和卡内基教学促进基金会联合创办，总部设立于新泽西州的普林斯顿市，在全国设有8个分部，工作人员有2 000多人，主要是教育专家、心理专家和各学科专家。该机构主要举办学术性向测验（简称SAT），每年考6次，每年全国有2.2万所高中的近200万名学生参加。另一个是1958年成立的高等学校测试计划中心，主要举办美国高等学校测验（简称ACT），每年举行5次考试，全国设有3 000多个考场。现在，美国多数高校在招生时在不同程度上使用SAT和ACT的考试成绩，而且两家考试机构之间形成的竞争促使其不断提高考试服务的质量。在我国，虽然这种市场型招考组织的产生不具备像美国那么好的土壤，但作为一种在组织运作方面明显不同于官方型和高校型的社会招考组织，它在为社会提供多样化考试服务方面起着不可或缺的独特作用。
（四）社会招考组织成长的制约条件
社会招考组织在发展过程中会受到许多因素和条件的制约。
首先，社会招考组织存在自身的局限性。一是从产生基础看，社会招考组织产生的主要动力来自对某一特殊领域问题和利益的关注，其优势是对相关领域问题能作出灵活而迅速的处理。然而，社会招考组织对整体、全局性的问题缺乏敏感性和行动能力，无法像政府一样对不同群体之间的利益进行有效协调。二是从组织来源看，社会招考组织的资金来源有限，相对于政府来说，其资源调动能力显得弱小和不足。三是从人员构成看，社会招考组织的成员是活生生的人，其判断、决策与行动能力都要受到个人的知识水平、理性结构、个人素质等条件的制约，而且也可能存在滥用权力的问题。因此，同“政府失灵”与“市场失灵”一样，社会招考组织领域也会出现失灵现象，这就需要在政府、高校和社会招考组织之间建立一种取长补短的平衡关系。
其次，社会招考组织所处的社会领域改革仍处于政府的全面控制之中。从政治、经济和社会三大领域的权力转移来看，目前我国社会领域的改革仍处于“初级阶段”，政府的强权控制导致了社会领域内的活动主体缺乏应有的自主权。这也是官方型招考组织之所以职能转化缓慢、仍是政府附属机构的主要原因。从对社会招考组织作用的理性认识出发，一方面，政府应转变观念，对社会招考组织逐步减少干预，在政策上扶持其成长壮大；另一方面，社会招考组织要坚持科学性与客观性原则，以社会多样化需求为导向提供高质量的考试服务。
总之，就目前而言，在我国的高校招考市场上官方型招考组织仍独霸天下，高校型招考组织将很快产生，市场型招考组织的“预产期”却无法预知。三种组织分别代表政府、高校、市场三种力量，都有产生和存在的必要性，其共同目标是为社会提供多样化的招考服务。在我国这样长期实行集权制的国度里，这种多元社会招考组织共存竞争的局面需要经过相当长的时间才能出现。