中央与地方：政府之间的权力合理配置
中央与地方之间的权力分配是一个历史难题，不同社会制度有不同的权力配置方式，但完全的中央集权制和完全的地方分权制都不是最佳的权力配置方式。理想的状况是，根据各国不同国情、历史传统和政治经济体制在中央与地方之间寻求一个平衡区间。
（一）中央与地方合理分权的必要性与限度
我国具有长期实行中央集权制的历史，权力高度集中于中央的结果是，地方失去了积极性，从而导致社会发展效率低下。因此，实行分权具有现实的必要性。
1.中央与地方合理分权的必要性
首先，我国的自然条件和社会发展状况决定了分权的必要性。中国是一个民族众多、地区发展很不平衡的大国。根据国际社会历史发展的经验看，在民族众多、各地区发展不平衡的大国，往往会采取更大程度的中央和地方的分权，常常表现为联邦制[40]。从我国的历史发展看，高度的中央集权造成了地方发展缺少灵活性、自主性和积极性，其结果不仅导致社会生产效率低下、人们多样化需求无法满足，还会削弱政府的合法性。可见，我国的国情和社会发展状况客观要求中央与地方之间进行合理分权。
其次，市场经济体制是一种天然的分权决策机制。在传统计划经济体制下，地方政府在权力和利益方面处于明显的从属地位。而市场经济是建立在平等、竞争、自主基础上的一种天然的分权决策机制，它不仅要求原来过度集中于政治领域的权力向经济领域和社会领域转移，也要求权力在中央政府与地方政府之间进行合理分配。我国从20世纪80年代开始把原来过于集中在中央的财权、事权、人事管理权、企业经营管理权等权力逐步下放给地方政府，尤其在财税政策上进行重大改革，地方政府获得越来越大的税收与财政支配权。由于税收是政府的资金来源与生存基础，因此是否有税收支配权是决定地方是否获得自主权的根本标志。国家税制改革使地方政府获得了实实在在的财政支配权，初步形成了地方的利益驱动机制，充分调动了地方政府发展当地经济、文化和社会事业的积极性。
最后，地方政府要求分权以实现其公共服务职能和自身利益追求。中央政府要提高其政权合法性，就必须尽力使社会福利最大化，这就客观要求调动地方的积极性。作为地方利益的代表，地方政府为了满足本地区人民群众的需要，就要千方百计地谋求地方利益，这是因为地方政府的合法性不仅来源于国家的认可，而且要获得地方民众的认可，这就必须发展本地区的经济、文化、福利、教育和公共设施等事业，以改善当地人民的生活。实行分权后，地方政府一方面要优化区域资源配置，满足当地民众要求发展地方事业，提高民众生活水平；另一方面又要与周围地方政府进行管理地方事务和发展速度的竞争。地方政府在分权中产生了不同于中央政府的权力和利益追求目标。
从上述我国的国情特征、市场经济体制改革以及地方政府的职能综合分析来看，由中央集权走向中央与地方合理分权是一种社会发展的必然趋势。
2.中央与地方分权的限度
实行分权后，中央与地方的权力合理配置却成为一个难题。就总体而言，高度的集中统一必定造成地方缺少灵活性、自主性、积极性，而地方主动性高则必定导致规则的统一程度低。任何分权的制度结构都无法完全消除这个权力统一和分散之间的悖论以及可能引发的种种社会问题。这就是制度的局限性，也是人类永恒的宿命[41]。随着所获得资源的不断增多，地方政府“已不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济利益的经济组织”[42]。受到资金来源的限制，地方政府往往把实现地区利益和政府官员利益的最大化作为其组织目标。因此，在政策制定和实施过程中，地方政府经常会表现出地方保护主义，上有政策、下有对策，与中央政府的讨价还价等自利行为。
对于如何划分中央与地方的权限，党的十六届三中全会指出，属于全国性跨省的事务由中央政府管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；而属于面向本行政区域的地方性事务由地方政府管理，以降低管理成本、提高社会效率；另外，属于中央和地区共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。中央与地方的根本利益是一致的，都是通过发展生产力、提高人民生活水平、促进社会进步等来提供公共服务和提高政治合法性。对于地方政府的利益追求，一方面，在不违背国家公共利益的前提下，中央政府应该承认其合理性，赋予地方政府一定的自主权；另一方面，对于地方政府所无法履行的一些职能，如协调各区域发展的不平衡、调整区域之间的利益冲突、维护民族团结和国家统一等，则必须由中央政府来履行。在实践中，中央政府与地方政府的权力分配不是一种静态的、固定的比例关系，而是随着社会政治经济环境而调整的动态过程。
（二）如何在中央与地方之间合理分配高校招考权
在理论和实践中，权力由中央政府向地方政府分散已不存在争议，但是对于中央与地方之间如何分权，哪些权力应该属于中央，哪些权力应该属于地方等问题，人们却有着明显分歧。分歧的部分原因是人们认识问题的角度和程度的差异，但更多的可视为利益冲突者之间为各自利益所进行的利益诉求。笔者认为，对于中央与地方的权力职能划分，应以组织职能和服务范围作为分权标准，中央负责跨省性的招考事务管理，地方政府负责本区域的招考事务，而高校则负责本校的招考事务。
1.中央政府的高校招考权(https://www.daowen.com)
中央政府通过向全国公民征税获得其组织活动资源，其职能不仅要提供公共服务，而且要维持社会秩序稳定和国家统一，并通过强制力保证法律与政策的贯彻执行。因此，全国跨省性的事务应该由中央政府管理。现有招考政策基本上体现了这一点，如每年发布的普通高校招生工作规定对教育部的职责作了规定:（1）领导全国高校招生工作；（2）制定有关招生工作的规章；（3）确定高校招生考试种类，审批各省高校招生考试科目设置方案以及有关招生改革方案；（4）授权教育部考试中心、有关省级招委和高校组织考试命题工作；（5）指导有关部门、省级教育行政部门和高校编制招生来源计划，将汇总备案的招生来源计划统一分送各省级招生委员会；（6）组织或督促有关部门调查处理招生工作中发生的重大问题……从文件的表述看，高校招生考试权似乎天赋地属于中央政府，高校和地方政府的招考权则来自中央政府的授权。从中央政府的组织职能和服务范围出发，笔者认为属于中央政府的招考权主要有以下几个方面。
（1）中央政府对属于垄断性公共物品性质的高等教育入学机会享有专有支配权，如国防、军事、公安、警察、国家安全等高校的招生考试权，这些高校的招生计划、招生录取标准等均由中央政府决定，其他组织不得享有这方面的权力。
（2）编制全国普通高校总招生计划。高校总招生计划反映了一个国家的社会经济发展对人才的需求，一般与一定阶段的社会经济发展规划相对应。我国现阶段对高校招生计划的调控还是以直接编制控制为主，未来的发展是转向以间接宏观调控为主，正如1993年《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》所指出的，改革的最终目标是国家通过制定学校设置及学位和学历证书的基本标准、审核办学条件、教学评估、拨款以及有关部门发布毕业生就业状况和人才供求信息等手段，调控招生总规模和专业结构。
（3）决定国家重点大学在各省的生源投放名额。由于这些国家重点大学的办学经费主要来源于全国公民的纳税，因此在招生名额投放时应该综合考虑各地区的招生利益需求，坚持把区域公平作为首要选择。这部分权力之所以是属于中央政府的专有权力，是因为它代表了社会大多数公众的普遍利益，若让地方政府或高校享有这部分权力，则其有可能偏向区域利益或少数群体利益而损害社会普遍利益。近年来重点大学在招生名额分配上享有很大的自主权，常以所在省、市给他们许多办学资源为由给所在地省、市投放了过高比例的名额。例如，2004年北京大学、清华大学在北京市的投放指标分别为308人、360人，而在贵州省的投放指标分别只有28人、30人。重点大学的这种名额分配不公平的做法遭到全社会的关注和指责。由此从另一个角度可以看出，中央政府并没有行使好综合平衡重点大学在各省招生来源计划的权力。
（4）维护全国高校招生考试的稳定性与公平性。一方面，高校招考的公平性关系社会稳定。社会秩序的稳定依赖于社会公平的程度，教育公平是实现社会公平的最伟大的工具[43]，而高校招生考试的公平又是实现教育公平的关键，因此高校招考的公平性备受社会各界的关注。中央政府的一个很重要的职能就是维持社会秩序稳定和国家安全统一，而“高考是维护社会公平、坚持社会公正、稳定社会秩序的重要手段”[44]，所以维护高校招考的公平性就成为中央政府不可推卸的职责。另一方面，中央政府可以动用强制力来保证高校招考秩序的稳定。中央政府通过强制性严惩高校招考违规行为而树立其威信，这有助于降低维护招生考试秩序的成本。由于中央政府拥有的强制力要比地方政府强大，因此在处理重大招考违规案件时就能比地方政府取得更好的处罚效果，可以在全国范围内增强国家权威，减少违规事件的发生。
（5）拥有高校入学考试权。从公共物品属性看，考试服务是一种准公共物品，可以由政府、高校或中介组织等多个主体提供。这在国家的招考政策中得到了体现，如《2005年普通高校招生工作规定》提出:“教育部授权教育部考试中心、有关省级招生委员会和高等学校组织考试命题工作。”同时，美国的做法也证明了社会考试机构进行考试命题的合理性。当然，各权力主体所组织实施的高校入学考试各具优劣。中央政府组织的高校入学考试可以集全国之智慧对各科目进行高质量的命题，确保考试命题的公平，但缺点是统一试题无法反映不同区域的社会、教育、文化发展水平，无法凸显考生的个性。分省命题的好处是照顾了本省的教育与考生的实际情况，但是可能各省之间的命题质量参差不齐，而且泄题的风险增大。高校自行组织入学考试的优势是可以体现本校对考生的特殊要求，有利于增强办学特色，但是考试的公平性难以保证，而且考生要承担巨大的考试成本。比较而言，由社会招考组织举办高校入学考试可以克服上述缺陷，但是其缺点是考试的权威性不足。
2.地方政府的高校招生考试权
我国教育部出台的高校招生考试政策对地方政府所拥有的招生考试权限作出了较明确的界定，如《2005年普通高校招生工作规定》第61条对省级招生委员会的职责作了具体规定:（1）执行教育部有关高校招生工作的规章，并结合本地区实际制定必要的补充规定或实施细则；（2）接受教育部委托组织统考试题的命题工作；（3）汇总并公布高校在本省的分专业招生计划和有关招生章程；（4）受行政部门委托调查处理或协助有关部门调查本地区招生工作中发生的重大问题……从上述规定看，地方政府既是国家招考政策的执行者，同时又是某区域内高校招考政策的决策主体，地方政府在遵守中央政策基础上享有制定补充政策、高考自主命题以及招考违规处罚等权力。从组织职能和服务范围看，笔者认为地方政府应该具有以下招考权。
（1）高考命题权。高等教育的分化、不同区域之间的经济与教育差异以及分散国家统一考试风险的需要，要求高考命题地方化或区域化。“分化不严重的高等教育系统，通常采取大学入学统一考试；而分化严重的高等教育系统，通常大学入学考试更倾向地方化。”[45]这项权力包括考试科目设置权、考试命题权。考试权由中央向地方分权是从1985年开始的。2000年，在北京、上海进行了高考自主命题改革试点。2004年，教育部批准9个省进行分省命题改革，2005年扩大至14个省，2006年增至16个省、市。分省命题的合理性在于能满足本省教育发展和学生发展的实际，使各省之间形成命题质量的有效竞争，提供多样化的考试服务。
（2）执行国家的高校招考政策，并制定适用于本地区的招考政策。地方政府制定本地相应补充政策的目的是调动地方政府的积极性，满足本区域的公共利益，增强地方政府的社会合法性，但这项权力也可能用于为地方政府或本区域谋私利。近年来，许多地方政府纷纷出台了不少地区性的高校招考政策，如高考加分政策，对同一种加分对象，各省规定的加分幅度却不一样，如2002年，对于获得省级以上体育运动竞赛个人前6名者加分，有的地方达到50分，而有的地方只加20分，由此可能造成区域之间的不公平。
（3）在全国总招生计划内制订所辖区高校的招生来源计划。在教育部门的招生来源计划内，省级政府有权制定本地区的分学校、分专业的招生计划。对于跨省的招生计划，应与有关省进行协商安排。
（4）招考违规处罚权。地方政府在辖区内拥有强制力，有权对本辖区内发生的招考违规案件进行处罚。本辖区内发生的在全国有重大影响的招考违规案件，地方政府应配合中央有关部门进行审查并作出处罚。
值得指出的是，由于地方政府与中央政府的职能基本上是一致的，并且中央在行政上容易对地方进行控制，因此在分权改革中，中央政府总是把招考权力优先转移给地方政府，而转移给高校和社会招考组织的招考权却显得极为有限。对高校而言，无论权力集中在中央政府还是在地方政府，结果都是高校缺乏招生自主权。因此，在高校与政府的博弈中，政府总是赢家。笔者认为未来分权的重点不应该只在政府内部进行，而应把政府的权力更多地直接分配给高校和社会招考组织。正如刘海峰教授所言:“招生录取方面将来的模式或者发展应该是招考问题，应该扩大高校自主权，而不应该放在省市招办或者考试院。”[46]