计划招生到统一招考政策阶段（1933年—1940年）
由于高校单独招考产生了许多弊端，加之政府的财政收入明显增加，南京国民政府在这一阶段开始加强对高校招考的控制。
在招生对象方面，虽然政府不断强调实科教育的重要性，但文科办学成本低且有利于学生从政，故学生争相报考文科，高校则趁机大量招收文科学生，致使文科与实科招生比例严重失衡（见表1-1）。1931年全国44 167名在校生中，文科学生（法政、文哲、教育、商科）占74.6%，实科学生（理、工、医、农）占25.4%[6]。文科、实科学生比例的严重失调明显违背了社会经济发展的实际需要。
表1-1 1928年—1943年高校招生实科、文科录取人数及比例统计表
资料来源：教育部教育年鉴编纂委员会：《第二次中国教育年鉴》，商务印书馆，1948年，第530、533、534、536、1 419、1 421、1 425页。
为了克服文科与实科比例失衡的窘况，政府采取了一系列措施。1933年5月，教育部颁布《二十二年度各大学及独立学院招生办法》，规定设有文科、实科两类院系的大学或学院，文科类院系招收新生之数量，连同转学生在内，不得超过实科类院系新生数。1934年4月，政府进一步规定文科类学院各系招生不得超过50名。1935年，政府再次限定大学文科类学院每一学系所招新生及转学生之平均数不得超过30名。1940年，政府对报考资格作出明确界定，规定公立大学招收同等学力者的数额由原定的10%降为5%。政府所采取的这些政策调控措施很快产生效果，1937年高校文科、实科学生的比例达到49.9∶50.1，文科与实科的比例趋于合理。由此我们看到，由于拥有相当大的招考权，高校可能会过多地只考虑自身的利益和需要，人为地降低了新生的入学标准，无视考试科目与内容对中学教学的牵引作用，甚至为了增加各自的办学收入，竟不管社会发展的实际需要和毕业生的就业出路而争相扩招文科新生。这种情形给我们的启示是，高校作为一个有着自身利益追求的理性主体，如果缺乏足够的约束，它就可能为了追求自身利益的最大化而损害学生和中学的利益，甚至损害社会公共利益。这一段实行高校单独招考的短暂历史需要引起我们的足够重视。实科与文科比例由原来的失衡到后来的相对平衡，正是政府教育行政主管部门干预的结果。
在招考权方面，政府不断集中对高校招考的控制权。1937年，教育部指定国立中央大学、武汉大学、浙江大学、清华大学、北京大学实行联合招生，清华、北大因受战事影响未能加入，由中央、武汉、浙江三大学联合举办招生。1938年6月，教育部制定的《二十七年度国立各院校统一招生办法大纲》规定:（1）国立各大学及独立学院一年级新生，除上海各校以外，均统一招考，录取后由教育部分发各院校；（2）教育部设立临时统一招生委员会，规划并执行统一招生事宜，以各司司长及高等教育司主管科长为当然委员，另聘大学校长及教授若干为委员组成，由部长指定一人为主席。该委员会制定考试科目、命题标准及录取标准，由教育部颁发；（3）全国设立武昌、长沙、吉安、广州、桂林、贵阳、昆明、重庆、成都、南郑、延平、永康12个招生区，成立各区统一招生委员会，由教育部指派当地及附近院校的校长及教务长组成，并指定一人为主席，负责办理新生报名、考试、阅卷、评定成绩等事务。这一年实行统一招考的高校有22所，占当时97所专科以上院校的22.7%。1939年，全国设15个招生区，参加统一招考的院校有28所；1940年设16个招生区，参加统一招考的高校达41所[7]。
在考试科目与招生录取等方面，1938年的笔试分为文法商师范、工科、医农三组，考试科目为公民、国文、英文、数学、历史、地理、物理、化学、生物九门。命题方面，因已在战前统编了高中教科书，教育部要求考试科目严格依照高中课程标准进行命题。考试内容不宜空泛或偏重记忆；较难者与较易者约各占25%，难易适中者约占50%。试卷命题和阅卷由各招生区自行办理。由于试卷难易与评分标准不一致，给教育部确定统一录取标准和统一分发带来较大困难。1939年，实行统一命题，阅卷由所在地国立大学院校负责。1940年，教育部将统一招生委员会改为常设机构，以加强统一招考组织管理。改革志愿填报与录取办法，考试志愿以学校和学院为单位，采用分组标准录取新生。一组报考人数大大超过名额数，录取分数较高；而二、三组报考人数少且名额多，故录取分数较低[8]。(https://www.daowen.com)
在1938年的全国统一招考政策宣布后，许多大学表示不满，认为这样就会降低入学学生的标准，上海交通大学曾经登报声明拒绝接收统一分配的学生。然而，教育部不顾各校的反对，还是坚持实施统考制。为了抵制统考制，一些大学就实行自己订的一套办法:新生入校后先进行一次甄别试验，若其学科基础太差，则需补读一年至二年。1939年，中央大学统一分配的600名新生中，留级和退学的占三分之一，全部课程及格能升级的仅有170人[9]。
纵观这一阶段，高校之所以能由单独招考逐渐走向统一招考，既有政治、经济、战争、高校集中于特定区域等外在原因，又有高校招生考试内在规律的作用。从外部原因来看，实行全国统一招考政策是政治、经济以及地理分布等因素共同作用的结果。首先，在政治上主要是为强化政府控制教育的需要。1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过了“三民主义教育宗旨”，并发表声明“对今后之教育要矫正过去之放任主义，而采用国家主义教育积极干涉的态度”[10]。1931年9月，国民党第三届中央执行委员会通过了《三民主义教育实施原则》，确定“一个党”和“一个主义”的政策，以巩固国民党的独裁政权。国民党在高等教育领域实行由计划招生到全国统一招考政策，在很大程度上是为了强化对教育进行政治控制。其次，实行统一招考政策也是出于经济上的考虑。抗战期间，军事经费挤占了大量的教育经费，使得政府的教育总支出不及战前的一半（见表1-2）。战时的物价飞涨，政府救济来自战区青年的费用几乎占教育文化经费的二分之一，使得原已匮乏的教育经费更显严重不足[11]。实行全国统一招考不仅有利于大幅降低各高校单独招考的费用，而且可以减少考生因参加各高校单独招考疲于奔波而产生的大量旅费开支及精力支出，故实行统一招考政策具有明显的经济意义。第三，高校迁移后的地理分布集中性为统一招考政策的实施提供了有利条件。日本发动侵华战争后，迅速占领了中国的东北、华北等区域，战事在中国东部、中部地区展开，战区高校受到严重破坏。于是，教育部决定进行高校大迁移。战前全国共有108所高校，日本侵华战争爆发后，其中有52所高校迁移至重庆、成都、昆明等后方城市，有25所高校迁入上海租界或香港，有17所高校停办[12]。高校的大量集中为实施全国统一招考奠定了地理上的基础。
表1-2 民国政府1936年—1948年教育文化经费占财政总支出的比例
资料来源：教育部教育年鉴编纂委员会：《第二次中国教育年鉴》，商务印书馆，1948年，第52页。
从实行统一招考的内因看，统一招考具有保证招考公平的优势，这是统一招考政策被采用的根本原因。1930年，国联教育考察团对民国的大学招生提出批评意见:“中国大学教育之当前第一难关……即入学之大学生，多数缺乏适当之准备是已。中国之多数高级中学，成绩极为不良，至投考大学之学生，有多数毫无相当之资格，可受益于大学教育者。大学之入学试验，本系以淘汰较劣之投考生，但亦无适当方法。有若干大学，实靠（其程度各校不同）尽量招收学生以资挹注……由此产生之结果，极其严重。大学之程度及大学教育应具之整个概念，予以降低。为求学生数量之加多，遂不惜牺牲其品质。”[13]对此，国联教育考察团提出具体建议:“教育部应举行一大学入学总考试，此种考试，最好能聚投考一切国立大学之学生于一处行之，若认为无法实施，亦应由教育部决定分大学为数组而行之。该项考试，由教育部部长特派之大学教师及教育部代表组织一委员会主持之。该委员会应确定录取标准，使具有受大学教育之学生，方能考入大学。投考学生应叙明其所愿入之大学，考取之学生，则按照各校设施之方便及其在考试中之名次，分配于各大学。”[14]这些很有价值的政策建议在当时并未被采纳实施。1938年1月，陈立夫任民国教育部部长，在实施国立大学统一招生时说:“为了齐一大学生入学水准以及解除高中毕业生各处奔波参加各大学入学考试的困难，我决定实行在后方十九省市分区举行大学入学统一考试办法。原来在国联教育调查团的建议中，本有大学入学考试统一举行一项。当时没有实行，在战时因为交通困难，我感觉更有实行统一考试的必要，便于二十七年度起开始实行。”[15]
高校统一招考政策在其实行的短暂三年里，让人明显看到在当时高校数量不太多的情况下所表现出来的巨大优势。它有效控制了高校系科发展不平衡，在一定程度上维护了学生入学机会的区域公平，有利于加强中、高等教育的衔接，从整体上提高了高校生源的质量[16]。由于前一阶段实行高校单独招生政策，高校之间采用自由竞争方式招生，导致招生结果差异悬殊，考生、中学以及社会公共利益无法得到保障，最终导致“市场失灵”现象出现。在这种情况下，政府干预成为一种对高校招考进行控制的有效机制，政府通过制定和颁布全国统一招考政策，实行统一组织管理、统一考试科目、统一命题阅卷、统一分发录取等措施，迅速扭转了原来高校自主招生的“市场失灵”局面。这一段统一招考的历史为1952年实行全国统一高考提供了有力依据。