高校招考制度的创新原则
所谓高校招考政策创新，是指在尊重一项既已长期存在的高校招考制度模式合理价值的基础上，根据社会发展的需要与高校招考的内在发展规律，对原有制度模式进行新的改变与革新。政策创新不是凭空捏造的，它既要尊重既定的事实，又要使创新部分符合社会发展的需要。要把握好这个“度”，就必须明确政策创新的指导思想，即政策创新的原则，这就是布坎南所说的“确定规则的规则”。高校招考政策的创新原则主要可以归结为以下四个方面。
1.招考分离原则
在科举时代，选才与任用人才分别由礼部和吏部实施，实行考任分离。招生与考试是两种虽有内在联系却是性质各异的“异质性”活动，这就是招考分离原则所依据的理论基础。考试是指测度、甄别和评价考生身心素质水平的活动，而招生是指高校根据一定的入学标准招收新生的社会活动。从考试与招生的关系来看，考试是高校招生的手段，高校招生才是目的，考试是为高校招生服务的。高校的入学标准包括考生的平时学业成绩、高考成绩、特长表现、思想道德、身体素质、竞赛获奖成绩、口头表达能力、社会活动表现、中学推荐函等，甚至考生的家庭出身、民族、性别、年龄以及所在的省市等因素都可以作为高校录取新生的标准。高考成绩只是高校招生众多标准中的一个标准，但考试具有其他录取标准所不具备的独特优势，如客观与公正，能有效排除权力、金钱、人情关系等的干涉等特点。因此，从唐代开始，考试制就一直被作为选拔人才（包括高校招生）最重要的标准，甚至在很多时候被作为唯一的标准。中华人民共和国成立后，开始实施集权式计划管理体制，不仅几乎所有高校在招生时都把高考成绩作为录取新生的唯一标准，而且高考与高校招生都是由国家政府统一实施，所以在政策制定中就把招生与考试这两种活动混为一谈。概念内涵的变化反映了人们思想认识的改变。在1949年后的相当长的时间内，人们都认为“高考”既包含高校入学考试又包括高校招生。随着实践的发展和认识的深入，许多学者和社会人士对“高考”概念产生越来越大的分歧，而且这一概念的模糊性给高校招生实践带来了诸多混乱。因此，若要进行政策创新，首先就必须在理论上把招生和考试作为两种不同的活动加以区别对待。从理论上说，高考与高校招生这两种活动既可以由同一个主体实施，也可以由两个不同的主体实施。从历史发展和国际比较看，高校招生活动可由政府、中介组织和高校来组织提供，但由于高校是大学新生的直接需求者和培养者，因此高校要比政府和中介组织更能够提供有效的招生服务。笔者认为，高校招生权应该由高校直接实施。然而，考试作为一种公共服务，可由政府、中介组织、高校等不同主体来组织实施，从国际比较看，这些不同主体都可以提供有效率的考试服务，而不一定非得只能由某一个主体提供。由此可见，考试与招生由不同主体实施，这就构成了多种制度组合，我们就可以从这多种组合中进行辨析选择，这种重新组合就是创新。因此，招考分离原则可以把我们从一元思维的桎梏中解脱出来，用一种二元甚至多元的思维来进行政策创新。
2.分权原则
分权是指过度集中于政府的权力在政府组织、市场组织和社会组织之间的转移、分散和分享的过程。分权原则是针对我国当代高校招考权过度集中在政府这一现状而提出来的。从政治理论的角度上说，高度集权不可避免地会产生专制、腐败和效率低下，分权是一种权力配置上的民主，分权可以克服高度集权所产生的弊端。根据三元结构理论，传统国家的一元社会结构逐渐分化为政治领域、经济领域和社会领域这样一个三元社会结构。虽然1949年以后，三大领域已经在我国存在，但权力高度集中于政治领域，“政府不仅集中配置社会资源，而且对经济和社会生活实行全面、微观和直接的干预，甚至连个人决策的领域（职业选择和消费选择）也由政府包办”[77]，因此经济领域和社会领域毫无自主权可言。1978年以后，以市场经济体制改革为动力，原来过于集中在政治领域的权力已经逐步向经济领域和社会领域转移。这样做的结果是，经济领域获得了相当程度的自主权。相对于经济领域，社会领域获得的权力很少，缺乏应有的独立性和自治性，原因是不仅社会领域的主体受到政府长期的严格控制，而且这些主体由此产生了对政府的严重依附性。高校招考领域的情况也不例外，中央政府和地方政府掌握着招生考试的绝对主导权，高校缺乏应有的招考自主权，而且现在还没有产生真正意义上的社会考试组织。从有利于社会普遍利益和社会福利最大化的角度出发，过度集中在中央政府中的高校招考权力必须向地方政府、高校和社会中介组织转移和分散。分省命题、高校自主招生改革都是实证。从社会实践来看，随着社会转型的推进，高校与政府之间的关系正发生着实质性的变化，公办高校与政府之间长期形成的依赖寄生关系逐渐被打破，高校日益成长为面向社会和市场、具有独立办学自主权的主体。高校招考领域的分权可以从纵向和横向两个方面进行。在纵向上，高校招考权由中央政府向地方政府、高校分散和转移，这种转移现在刚开始，如分省命题改革与高校自主招生改革政策的出台；在横向上，高校招考权由政府向社会领域和市场领域转移，但这种权力转移在我国尚未产生。因此，这种招考权力的纵向与横向转移必然改革原来的高考制度模式，出现多种可作为政策创新的制度模式。
3.可选择原则
公共选择理论主张通过集体决策和集体选择为社会和公众提供公共物品或服务。在对公共物品进行分类的基础上，认为中央政府的职能是提供纯公共物品，地方政府和非营利组织则提供准公共物品。公共选择理论认为，人类社会是由经济市场和政治市场两个部分组成。在经济市场，具有经济理性的个人用货币来选择最大限度满足自己需要的私人物品。社会政治市场是一个类似经济市场的交易市场，具有个人理性的选民用选票来选择能够给自己带来最大化个人满足的制度、政策或政治家[78]。从公共选择理论的视角出发，我们就不能把政策或制度创新仅仅看作一个由政府强制主导的单边性的制度安排过程，而应看作一个政府主导的外在制度安排与市场领域、社会领域的内在制度安排之间的博弈过程。可选择性是一种主动、自主的活动状态，它是相对“给定性”而言的。传统的高校招考制度具有很强的“给定性”特征，个体只能在政府“给定”的制度强制约束下被动发展，高校和考生在选才方式、考试内容、考试时间、录取标准等方面没有自主选择的机会。长期实行这种“给定性”的制度安排的结果是导致高校招考制度的愈来愈僵化和选才效率的愈来愈低下，单一的制度供给已经严重脱离了社会发展所要求的高校特色办学和学生个性发展的需要，因此，我们需要的是能给高校和考生都有自主选择权的制度。从制度演化的角度看，制度本身就是不同个体和组织参与选择的结果。“制度与人的动机、行为有着内在的联系。从深层次看，历史上的任何制度，都是当时人的利益及其选择的结果。”[79]若一项政策或制度不能让其“行动者”主动参与和自主选择，那么这项制度就不会被广泛认可和接受，无论制度或政策的“给定者”采取何种强制措施，最终这项政策或制度都必然会被淘汰和遗弃。因此，可选择性是当代我国高校招考政策创新的一个指导原则。(https://www.daowen.com)
在当今社会结构转型中，高校招考政策环境发生了根本性的变化，高校招生考试制度的选择模式由单一的政府选择转变为政府选择、市场选择与高校选择并存。高校招考政策创新的可选择原则表现在两个方面:一方面，考生应具有选择入学方式（如考试制、推荐制与开放制）、考试时间、考试内容、考试形式以及高校专业等权利；另一方面，高校也应该具有选择录取标准和考生的权利。由此可见，可选择性反映了政策主体由政府单一主体向政府、高校、社会组织、考生等多元主体的转变，这种多元主体为政策创新提供了多样选择。
4.公平优先、兼顾效率原则
一般认为，经济领域的改革应坚持效率优先原则，而社会领域的改革应坚持公平优先的原则。人们对公平的诉求程度与高等教育资源的稀缺程度是成正比的。高等教育资源越是稀缺，其竞争程度就越是激烈。越是激烈的竞争，越需要制定公平的竞争规则，人们对公平的诉求就越为强烈。反之亦然。从历史发展看，随着科举录取率越来越低，人们对科举考试公平性的追求越来越高，甚至走向了片面追求形式公平，大大降低了科举选才的效率。相反，西方发达国家随着高等教育大众化，高校的新生录取率较高，人们对招生公平性的理解就比中国更具有宽容性与灵活性。例如，美国高校招生对校友子女实行优惠录取政策并不会引发人们对招生公平性的质疑，但在中国，这种情形往往被视为特权。传统行政学派关注的核心问题是效率，即政府应如何利用已有资源为社会提供更多更好的公共服务。而新公共行政学派主张政府不仅应关注如何高效率地提供公共服务，更强调应把社会公平作为公共行政的核心价值和最终目的，即关注政府提供的服务是否增进了社会公平[80]。高校招考政策作为一种公共政策，实际上是一个将政治与行政相结合的研究领域。因此，在新公共行政学的视野中，社会公平自然就成为高校招考政策追求的核心价值。从另一个角度看，我国选才制度的历史演化一般是沿着由偏重选才效率向偏重选才公平的趋势发展。之所以会形成这样一种演变趋势，是因为“从人类社会发展的终极目标来说，公平的价值高于效率的价值。公平体现平等、公正、人权等基本理念；效率则是体现现实的利益、效果，是人类社会生存与发展的必要条件”[81]。另外，中国人情社会的特点也决定了在进行选才政策与制度创新时，必须把公平置于一个优先考虑的位置。因此，在高校招考政策创新时，应把公平放在优先的位置。然而，在选才中仅仅考虑公平这一价值是不够的，我们不能将公平优先绝对化，必须在保证公平优先的前提下，提高选才的效率。这种效率既包含能够对优秀人才进行有效的甄别与筛选，又包含能够减少选才成本、降低选才交易费用之意。许多选才理论看起来很理想，但往往在实践中行不通，原因是该制度的执行成本与监督成本太高了，这样高成本的政策与制度模式在进行政策方案选择时必须剔除掉。因此，我们经常会看到这样一种情况，即理想的选才模式很多，但真正可以值得我们进行操作尝试的模式却极其有限。选才的公平与效率之间有时会发生冲突，如过于追求公平，则可能会降低选才的效率；若只顾选才的效率，则可能会损害选才的公平性。尽管如此，两者存在着一个可以平衡兼顾的区间，处于这个区间的选才制度模式，就是我们进行政策与制度改革所要选择的创新模式。
高校是一个群的概念，是由许多具体的单个高校组成的。在高等教育大众化进程中，不同高校之间的分化越来越明显，高校逐渐形成了一个金字塔式的分层结构，在金字塔上端鼎立的是国内的一流名牌大学，中间是一般重点和省属本科院校，下端是地方本科与专科学校。虽然高等教育的总体需求大于供给，但对于具体每一所高校而言，情形存在很大差别:越是金字塔上端的高校，它给人带来的预期效用、回报越大，人们对其需求越大，因此其入学机会竞争就越是激烈；而越是处于金字塔下层的高校，因其预期效用相对较小，其入学机会竞争越小，甚至出现供大于求的现象。当然，同一所高校内部的不同专业之间也存在不同的供需状况和竞争激烈程度:热门专业的预期效用高，因此需求大，竞争激烈；冷门专业则相反。因此，高校招生就出现两种不同的情况:一种是需要竞争选拔才能入学的高校，推荐制、考试制与综合评定制都可以作为这类高校的招考模式；另一种是那些不需要竞争就可以入学的高校，则可以采取证书制或开放入学制招生。由此，就形成了以下四种高校招考制度模式:推荐入学制、考试选才制、综合评定入学制和开放入学制，如图5-1所示。每一种招考制度都包含了不同的选才方式、选才内容、录取标准、组织主体等，这些方面都可以进行理性创新。
图5-1 高校招考制度的可选择模式