政府：高校招考政策的决策主体
高等教育入学机会是一种公共物品，政府是其有效的提供者，尤其是那些涉及基础理论研究、军事与国防安全、关系国家重大利益的高等教育入学机会属于典型的垄断性公共物品。按照物品属性，这部分高等教育入学机会只能由政府提供。除此之外的高等教育入学机会则属于准公共物品，为了提高供给效率，则尽可能由多个主体提供，即由政府、高等学校和社会招考组织来共同提供。
（一）政府在高校招考政策制定中的地位
政府由于其特有的组织特性而成为高校招考政策的决策主体，这些组织特性包括政府具有强制力、政府履行双重职能以及以强制性税收为资金来源等。
1.政府具有非营利组织所不具有的强制力
政府之所以存在，就是为了利用强制力促成利益不一致的社会各群体达成一致性行动。教育政策，从其本质来说是有关教育的政治措施，是一定占统治和支配地位的阶级或集团教育意志的表达[32]。不论古今中外，也不论在何种生产关系和社会制度条件下，教育政策的决策主体总是那些在社会上占统治和支配地位的阶级或集团[33]。因此，在广泛吸收社会各阶层、各群体的利益诉求的基础上制定出高校招考政策之后，尽管社会各方面从政策中获得的收益不同，甚至有些群体的利益受损，但政府还是会采取强制力保证政策的贯彻执行，以保护社会公众的普遍利益。我们可以从高校招考政策的历史演变中清楚地看到这一点，在不同时期，政府政策倾斜的对象是不同的，这就意味着在某个历史阶段，某些社会群体是政策的受益者，而另一些群体却是利益的受损者。尽管利益受损者可能对政策进行抵制，但政府还是运用强制力保证政策的贯彻执行。因此，相对于其他组织，政府正是由于具有其他社会组织所不具有的强制力而取得了政策决策主体的地位。
2.政府所履行的职能决定其在高校招考政策中处于决策地位(https://www.daowen.com)
政府具有双重职能，一是公共服务职能，即政府通过提供公共物品为全体社会成员服务。尽管不同的社会成员和群体从政府的公共服务中所获得的益处不同，但公共物品总是能给社会成员带来普遍利益。由于高校招考政策属于公共物品的范畴，而政府的职能之一是通过提供公共物品为社会成员服务，因此政府必然成为高校招考政策不可或缺的提供者。二是维护社会稳定、国家安全的职能。社会稳定不仅是维持社会大众生活和生产的需要，也是维系政权存在的前提，尤其在中国这样的国土广阔、区域经济和教育差异巨大、民族问题复杂的大国，社会稳定与国家统一自古以来都是政府工作的重点，政府常用的办法就是从政治、经济、文化教育、民族政策等多种渠道来促进社会稳定和巩固国家统一。由于高校招考政策涉及社会公共利益而成为一种公共政策，政府就必然将高校招考政策与经济发展政策、税收政策、人口政策等一起并列作为维护国家统一和社会安定的重要手段。与政府相比，高校和社会招考组织根本无法履行为全社会成员提供公共服务和维护社会稳定、国家统一的职能，因此组织职能决定了政府在高校招考政策中处于决策主体的地位。
3.政府的强制性税收为其实现双重职能提供了根本保证
税收可视为每个纳税人为自己消费公共物品所支付的价格。既然高校所有或主要的经费来源是社会成员的纳税，那么政府就要保证高等教育入学机会为广大社会成员的普遍利益服务。高校和社会招考组织的资源主要来源于社会捐赠、收费和政府资助，这样就会产生哪一个群体提供的经费来源多，高校与社会招考组织就可能更多地为这个群体提供服务的现象，其结果可能会损害社会公共利益。由于各个非营利组织的经费来源构成存在很大差异，其活动目标可能无法为社会成员的普遍利益提供服务。在这一点上，中央政府处于决策地位就能比非营利组织更有效地为社会成员提供社会公共服务。从这个角度上说，中央政府要求那些以中央政府财政拨款为主要经费来源的全国重点大学在招生时实行分省配额制是有其内在合理之处的。
（二）政府决策的方式：集权决策还是民主决策
既然政策主体的职能、资金来源、行为特征以及组织目标等因素的特点决定了政府在高校招考政策中处于决策主体的地位，那么，这种决策地位是如何体现的呢？众所周知，经费是任何组织生存和发展的最基本资源，从历史演进来看，为高校提供经费的多少成为政府在高校招考中采取集权决策还是民主决策的关键问题。从新中国成立至1978年，政府是高校办学经费的唯一提供者，于是政府就理所当然地采用集权决策方式控制了高校的一切事务，包括高校的设置、区域分布、高校招生规模、专业设置、教师任用、高校招生与毕业生就业等所有事务。然而历史证明，中央政府的这种集权决策极具不稳定性，它虽然在新中国成立初期成功解决了招生生源不足的问题，但“大跃进”和“文革”等时期高校招生的重大决策失误也是集权决策的结果。1978年以后，高校获得了越来越多的非政府资助经费，在招考决策时开始有了一定的发言权。此时，政府对高校招考政策的决策方式开始一分为二，那些属于垄断性公共物品性质的高等教育入学机会的分配，如国防、外交、军事、公安等高校的招生规模、录取标准等，必须由政府完全控制；而那些属于非垄断性公共物品性质的高等教育入学机会则可以由中央政府、地方政府、高校和社会招考组织等多个主体采用民主决策方式来支配，在不违背社会公共利益的前提下，可以按多个主体的需要制定招生规模和招生标准。由此，无论在理论上还是实践中，我们都可以得出结论:那些属于非垄断性公共物品性质的高等教育入学机会完全可以由非营利组织自主分配。
值得指出的是，政府作为一个理性组织，其行为具有双重性。从组织宗旨来说，政府的职能就是为社会成员提供公共服务，满足社会公共利益。然而，政府本身是一个利益集团，有着自身的集体利益追求，而且政府是由活生生的官员们组成的组织，政府官员在为公众服务的同时，也可能以权谋私。