政府与高校、社会招考组织之间的权力转移：政府主导的渐进式过程
（一）高校招考制度改革：渐进式与激进式
渐进式改革有着自己的特点与优势。首先，渐进式改革是政府主导的强制性制度变迁。中国的渐进式改革从本质上看是一种强制性的变迁，是一种政府主导型的改革[59]。其次，渐进式改革是增量改革、小步前进的试错过程。我国过去20多年的经济改革被多数国内外经济学家和政治学家视为渐进式改革的成功典型。对于渐进式与激进式改革的根本区别，樊纲认为，渐进式改革的基本含义就是增量改革，先以增量改革来发展新体制，逐步改革整个经济的体制结构，为存量的最终改革创造条件，而苏联与东欧国家的激进式改革则是直接进行存量的改革[60]。中国的改革被认为是一种渐进式的改革，但这种渐进式改革绝非是人为设计的结果。中国的改革并没有一个连续不变的目标，更没有一个精心规划的蓝图。改革的过程通常是从易到难循序渐进地展开的，常常是走走停停、反反复复，表现出很强的试错性质[61]。再次，渐进式改革有利于新旧制度的衔接和社会秩序的稳定。激进式的制度变迁由于在极短的时间内就触及传统的制度内核，因而损害到较多的既得利益者，使社会的利益格局急剧分化，导致利益的不平衡，引发一系列新的矛盾；由于没有较好的变革积累，新制度的收益又存在一定的时滞，难以对失益者进行适当的补偿，因而会引起社会的动荡不安[62]。而渐进式改革符合政府的秩序稳定偏好，这是一个强有力的政府之所以会主动选择渐进式改革的主要原因。
高校招考制度之所以应该采用渐进式改革，不仅受社会经济体制改革的影响，还受高校招考制度内部与外部关系的制约。
一方面，高校招考制度的内在特征决定只能采取渐进式改革。第一，高校招考制度改革具有敏感性和复杂性的特点。由于高校招考制度改革不仅涉及千家万户的根本利益，而且关系社会稳定和民族团结，因此社会对其关注程度极高，也很敏感，这就给改革带来很大的难度。“高考制度是关系到我们国家整个教育系统乃至社会和政治稳定的一个主要制度，可以说是中国最重要的国家考试制度。对这个制度进行改革，难度很大，是牵一发而动全身的系统工程。”[63]对如此牵涉利益重大、涉及面广大而且一直是社会关注焦点的复杂问题，较为理智的做法是采取渐进改革方式。杨学为指出:“根据中国现行政策，高考几乎是农村青年进入城市的唯一合法途径，几乎是非国家职工成为国家职工的最好途径，几乎是体力劳动者转为脑力劳动者最方便的途径。在这种情况下，高考已经不仅仅为高等学校选拔新生，而且还为国家选拔管理、技术干部，划分人在城乡、工农、脑体三大差别中的位置。这远远超过了高考应当承担和所能承担的职责。”[64]高考改革是个复杂的系统工程，它与社会政治、经济、文化制度，与人们自身都有千丝万缕的联系，牵一发而动全身，而不是单纯的教育问题。因此，高考改革应在综合考虑政治、经济、教育等一系列因素的基础上，稳妥渐进地进行[65]。第二，目前社会对高校招考制度的认可度较高。一项社会制度是否采用渐进式改革，主要取决于该制度是否进入危机状态，人们是否丧失了对该制度的信心。若一项制度运作良好，社会认可程度高，则适宜采用渐进式改革；若一项制度已经进入危机边缘，社会认可程度很低，则适宜采用激进式改革。自2001年起，教育部考试中心连续三年对当年高考改革及命题情况进行了问卷调查。2003年对当年1 653位高三年级任课教师和当年1 913位高三毕业生的调查结果显示，69.3%的教师和45.6%的学生认为“高考能够把优秀的中学生选拔进大学”，49.2%的教师和31.5%的学生认同“高考对每个学生是公平的”，43.2%的教师和32.4%的学生对“如果用其他方式代替高考，中学的教学质量有可能会下降”表示同意[66]。这些调查结果表明，高校、中学、考生及家长等对现有高校招考制度的认可度较高，适宜采用渐进式改革。第三，社会各界尚未对高校招考改革目标达成一致认识。目前，政府主管、专家学者、中学教师、考生与家长对高校招考制度改革还没有形成一个明确的、多数人一致认可的目标，有的坚持全国统考式的高校招生，有的提出要学习美国式的招生模式，也有人提出要借鉴日本的两阶段入学考试式的招生办法，还有人主张废除高考。对一项无法确定预定目标的改革，只能采取“摸着石头过河”、不断尝试错误与修正的渐进改革方式。最后，中国考试历史上激进式改革的失败给人们以深刻的教训。科举在其存在的1 300年里虽有过几次被革废的经历，如朱元璋在1372年废止科举而采用推荐制选才，结果出现的消极问题更多，迫使其在科举废止10年之后又恢复科举来选拔人才。历史上的这几次失败教训让人们认识到考试制度改革适宜采用渐进式改革的道理。“文革”期间废除高考给社会带来的严重灾难又一次使人们认识到激进式做法的不可取。总而言之，这些内在特征决定了高校招考制度改革只能采用渐进式进行。
另一方面，我国高校招考制度的外部关系特点决定了其适宜采取渐进式改革。第一，中国所具有的民族多、地区发展差异大等国情特征决定了适宜采用渐进式改革。民族众多和地区发展差异大是我国长期存在的一个历史与现实问题，因此，民族团结和社会稳定自然就成为历代政府首要关注的问题。更严峻的问题是，中国现在的地区差距、城乡差距以及阶层差距呈现不断扩大的趋势。若采取“一步走”的激进式改革，则不同阶层、群体的利益必然受到极大的冲击，产生社会的剧烈震荡，从而影响社会结构和政治局面的稳定；若采用“小步走”的渐进式改革，则能够在改革中不断调整利益矛盾，将社会冲突控制在合理范围内。第二，中国政府强大的社会控制力为渐进式改革提供保证。也正是由于中国的国情特征，集权成为在中国历史发展中的主流选择。中国社会成员从心理上来说更能接受的是集权制而不是分权制。吴忠民深刻地指出:“中国的集权制度自战国时期始，共存在了两千余年，集权制是中国民众习惯的一种制度。”[67]强有力的政府控制是中国渐进式改革被认为取得成功的一个主要原因。“适当强化国家权力的有效干预，可以使社会保持一个比较权威的控制中心，将各种冲突限制在一个限度内，避免造成大的社会动荡。”[68]第三，中国人追求平稳和谐的行为取向使渐进式改革具备了广泛的民众心理基础。从历史上看，中国社会极为重视群体生活，重视人伦关系，中庸、适度、平和的行为取向已成为中国的一种民族传统。为了维护人伦关系的和谐，除非万不得已，中国社会更倾向于用中庸、适度、平和的方式来处理社会中的争端与冲突[69]。从改革的可接受性来看，我们在选择改革方式时应该考虑民族文化心理基础，以使改革更加容易得到社会民众的认可和接受。在中国，渐进式改革显然要比激进式改革更有社会民众基础。因此，无论是从内部特征还是从外部关系来看，我国的高校招生考试制度改革都应采用渐进方式进行。
（二）高校招考权渐进式转移的特征
1.渐进式转移是一种不断变化与调整的过程
既然渐进式改革是一种“小步走”的试错过程，这就决定了高校招考政策可能会出现较为频繁的调整。中国的国情特征决定了政策在社会治理中具有独特的重要意义，这也是政策在中国特别受到青睐的原因。同时，由于政府主导的自上而下的改革很难适用于所有地方和所有领域，不同地区之间的资源、环境和发展机遇大不一样，这就容易导致中央统一的政策安排有可能违背一些地方和部门的利益，这些地方和部门就可能不按统一的政策要求规范自己的行为，从而使这些政策难以得到忠实执行，造成“上有政策，下有对策”的现象。
2.渐进式转移是一个反反复复的过程
在政府强大的控制力下，既然渐进式改革是一个试错的过程，那么高校招考权力从政府转移至高校和社会招考组织的过程就不可能是持续累进的过程，而是反复的过程。这方面我们可以从历史高招来源计划中机动数比例的扩大到缩小，再扩大又缩小的事实找到印证。
3.渐进式转移是一个先易后难的过程
渐进式改革一般选择某些地区或领域进行试点，通过对这些试点给予优惠政策，然后视改革的效果逐渐推广，这样做的好处是降低整体改革的风险。从改革选择的地区来看，1985年，教育部选择上海市进行高考命题与高考科目设置改革的试点，后来又进行了“三南”改革和广东的“3+X”改革，最后才在全国大面积推广“3+X”改革。从政府下放的具体权力看，首先是把考试命题权下放给地方政府及其附属的招考管理部门，接着把招生计划权下放给地方政府和高校。从高校招生计划机动数下放与收回的反反复复看，这项权力真正下放给地方和高校还需要一个相当长的过程。再接着应该是把高校招生标准权还给高校，即高校按照自己的录取标准进行招生。例如，2003年22所大学获得了5%的计划数、在高考成绩基础上自主制定招生标准的权力，2006年扩大至53所高校。值得指出的是，复旦大学和上海交通大学在2006年进行了真正意义上的自主招生试点，即根据它们自己组织的学科测试与面试决定是否录取新生，而统一高考成绩不再作为录取新生的决定性标准。当然，这项改革只是刚开始，笔者认为，它同高校招生计划机动数改革一样，需要历经一个长期的、反复的过程。
综合本节所述，高度集中于中央政府的高校招考权必然向地方政府、高校和社会招考组织适度转移。首先，中央政府必须给地方政府适度分权。中央政府应拥有调节全国普通高校总招生计划，决定国家重点大学在各省的招生来源计划，维护全国高校招生考试的公平性，组织高校入学考试以及国防、公安、军事等高校的招生决定权等权力；地方政府则拥有组织高校入学考试，制定本地区高校招考政策，处罚本地区招考违规行为，制订所辖区的高校招生来源计划等权力。其次，高校虽然已经拥有了入学考试权、自主调节系科招生比例权、自主制定招生方案权等，但诸多现实因素决定了高校招生自主权是一种有限的权力。再次，社会招考组织能够发挥政府和市场所无法取代的独特作用。笔者认为，真正意义上的社会招考组织必然从官方型、高校型和市场型这三种社会招考组织中产生，而中国现有社会制度特点决定了官方型招考组织在竞争中具有许多“先发”优势。最后，从高校招考内部与外部关系的分析中，可以看出高校招考权的转移是一种政府主导的渐进式过程，这种渐进式的权力转移过程必然会导致高校招考政策具有不稳定、权力转移反复、先易后难等特征。
【注释】
[1]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第18页。
[2]丹尼斯·缪勒：《公共选择》，王诚译，商务印书馆，1992年，第127～132页。
[3]《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社，1995年，第170页。
[4]道格拉斯·C·诺斯： 《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆，1992年，第49～50页。
[5]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆，1997年，第15页。
[6]邓正来：《市民社会理论的研究》，中国政法大学出版社，2002年，第138页。
[7]李亚平、于海：《第三域的兴起》，复旦大学出版社，1998年，第33～35页。
[8]《论语·尧曰》。
[9]《孟子·梁惠王》上。
[10]伯特兰·罗素：《权力论》，吴友三译，商务印书馆，1991年，第23页。
[11]克特·W.巴克：《社会心理学》，南开大学社会学系译，南开大学出版社，1984年，第19页。
[12]M.布尔拉茨基、A.加尔金：《当代巨魔——资本主义政治社会学概要》，陈山、林杨译，社会科学文献出版社，1992年，第15页。
[13]李景鹏：《权力政治学》，黑龙江教育出版社，1995年，第32页。
[14]陈振明：《政治学》，中国社会科学出版社，1999年，第276页。
[15]卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社，1989年，第20页。
[16]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社，1992年，第594～595页。
[17]毛寿龙：《政治社会学》，中国社会科学出版社，2001年，第27页。
[18]卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社，1989年，第21页。
[19]李军：《权力和利益》，《实事求是》2000年第2期，第12～15页。
[20]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第2页。
[21]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第60～61页。
[22]袁祖社：《权力与自由——市民社会的人学考察》，中国社会科学出版社，2003年，第122～123页。
[23]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第85页。
[24]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第82页。
[25]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第82页。
[26]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第82页。
[27]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第370～371页。
[28]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第176页。(https://www.daowen.com)
[29]桑新民：《呼唤新世纪的教育哲学——人类自身生产探秘》，教育科学出版社，1995年，第159页。
[30]张新平：《教育政策概念的规范化探讨》，《湖北大学学报》（社会科学版）1999年第1期，第89～93页。
[31]祁型雨：《超越利益之争——教育政策的价值研究》，高等教育出版社，2003年，第14页。
[32]祁型雨：《超越利益之争——教育政策的价值研究》，高等教育出版社，2003年，第14页。
[33]祁型雨：《超越利益之争——教育政策的价值研究》，高等教育出版社，2003年，第15页。
[34]国务院：《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，杨学为：《高考文献》（下），高等教育出版社，2003年，第527页。
[35]刘军宁：《市场经济与有限政府》，《学问中国》，江西教育出版社，1998年，第80页。
[36]刘复兴：《教育政策的价值分析》，教育科学出版社，2003年，第134页。
[37]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第9页。
[38]哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社，1989年，第184页。
[39]玛丽·亨克尔、布瑞达·里特：《国家、高等教育与市场》，谷贤林等译，教育科学出版社，2005年，第21页。
[40]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社，1995年，第255～256页。
[41]苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期，第42～55页。
[42]吴红雨：《地方利益、地方政府与地区的一体化》，《中共浙江省委党校学报》2003年第3期，第61～65页。
[43]童大焕：《教育公平是社会公平之本》，《中国青年报》2002年4月1日第8版。
[44]刘海峰：《高考改革的教育与社会视角》，《高等教育研究》2002年第5期，第33～38页。
[45]侯定凯：《高等教育社会学》，广西师范大学出版社，2004年，第20页。
[46]刘海峰：《高考与录取制度改革的教育与社会视角》，《中国教师》2002年第2期，第12～15页。
[47]姚启和：《90年代中国教育改革大潮丛书·高等教育卷》，北京师范大学出版社，2002年，第83页。
[48]杨学为：《高考文献》（下），高等教育出版社，2003年，第232～233页。
[49]杨学为：《高考文献》（下），高等教育出版社，2003年，第527～528页。
[50]姚启和：《90年代中国教育改革大潮丛书·高等教育卷》，北京师范大学出版社，2002年，第84页。
[51]翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，北京大学出版社，2005年，第134页。
[52]金耀基：《关系和网络的建构：一个社会学的诠释》，《二十一世纪》1992年第12期。
[53]翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，北京大学出版社，2005年，第166页。
[54]翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，北京大学出版社，2005年，第178页。
[55]杨学为、廖平胜：《考试社会学问题》，华中师范大学出版社，2003年，第163页。
[56]弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社，1999年，第10页。
[57]国务院：《关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》，《中国教育报》1994年8月28日。
[58]杨学为、廖平胜：《考试社会学问题》，华中师范大学出版社，2003年，第198页。
[59]陈甬军：《中国渐进式经济改革的道路是如何形成的》，《学术月刊》1998年第12期，第31～37页。
[60]樊纲：《渐进式改革的政治经济学分析》，上海远东出版社，1996年，第152～153页。
[61]张维迎：《从中国改革看制度变革的演进特征》，《中国改革》2003年第11期，第17～20页。
[62]陈天祥：《论中国制度变迁的方式》，《中山大学学报》（社会科学版）2001年第3期，第86～93页。
[63]刘海峰：《高考与录取制度改革的教育与社会视角》，《中国教师》2004年第2期，第12～15页。
[64]杨学为：《对会考后高考的建议》，《中国考试改革研究》，北京大学出版社，2001年，第334页。
[65]刘海峰、李立峰：《高考改革与政治经济的关系》，《教育发展研究》2002年第6期，第34～38页。
[66]高考社会调查小组：《2003年全国高考社会调查报告》，《中小学教育》2004年第3期，第43页。
[67]吴忠民：《渐进模式与有效发展——中国现代化研究》，东方出版社，1999年，第226页。
[68]吴忠民：《渐进模式与有效发展——中国现代化研究》，东方出版社，1999年，第179页。
[69]吴忠民：《渐进模式与有效发展——中国现代化研究》，东方出版社，1999年，第225页。