全国统一高考建立阶段的高校招考政策（1952年—1957年）
这一阶段高校招考政策的突出特点是建立了全国统一高考制度，并在决策层发生了统一招生与高校单独招生的激烈争论。
（一）全国统一高考的建立
高校招考政策在前三年经过了单独招生到联合招生（或大行政区招生）两个发展阶段后，实行全国统一高考已是水到渠成。1952年6月15日，教育部发布了《关于全国高等学校1952年暑期招收新生的规定》，规定从1952年起除个别学校外，全国高校一律参加全国统一招生考试，并在中央成立全国高等学校招生委员会，统一组织和领导全国的招生工作。对于实行全国统一高考的原因，一些学者进行了专门研究。大塚丰认为实施全国统一考试是基于以下原因:（1）对国家而言，这种招考方式效率最高；（2）可以减轻考生的负担，对几乎无经济负担能力的广大工农群众敞开大学之门；（3）受到“统一国家的观念”的影响；（4）科举考试是全国统一高考建立的一个远因[25]。刘海峰等学者认为，从操作上看，统一考试对高校来说可以节省大量的人力、物力，操作简便，提高新生的报到率；对考生来说，统一考试可以减轻其经济负担及参加多次考试所带来的身心疲惫；从观念上看，数千年的中央集权制度及科举考试制度是统一考试推广的深层隐性原因[26]。
然而，笔者认为，当时实行全国统一高考直接起源于高考生源的严重不足。高中毕业生是高校新生的主要来源，从1952年以后的高中毕业生数与高校招生数的比较中发现，1952年至1954年三年的高中毕业生数都远远低于高校招生数（见表1-3）。
表1-3 1949年至1965年高中毕业生数与高校招生数 （单位：万人）
续表
资料来源：杨学为：《中国考试改革研究》，北京大学出版社，2001年，第362～363页。
我们从当时教育部领导人的讲话和报刊中也可找到1952年实行全国统一招生的原因是高考生源严重不足，当时的教育部部长马叙伦在1953年全国高等学校招生委员会上说:
学生来源这样缺乏，而类别繁多，如何才能按计划进行招生，这是需要慎重研究的问题。我们认为今年全国高等学校招生的方针应该是仍需进行全国规模的统一招生，这是因为学生来源少，各大行政区高等学校招生任务与各该区学生来源不平衡，且高等学校条件相差亦较悬殊；只有全国规模的统一招生，才能统一调配学生来源，有重点、较全面地完成招生计划。[27]
同时，1954年5月25日《人民日报》发表社论，解释了1954年仍实行在中央统一计划领导下统一招生的原因是学生来源不足:
这是因为目前我国高等学校招生工作中存在着三个根本问题，而这些问题，必须采取统一招生的办法，有步骤地加以解决。第一，是学生来源不足。高中毕业生是新生的主要来源，而1952年高中毕业生仅相当于高校招生任务的65%，1953年为76%，1954年为77%。第二，各大行政区高级中学毕业生的数量和各该区高等学校招生任务不平衡。如有些地区，招生任务大而学生来源少；有些地区，则招生任务少而学生来源多。第三，学生志愿和适应国家全面需要的招生计划有很大距离。学生志愿多半集中在少数学校和少数系科，很多系科和学校的招生要求无法实现。[28]
从上述文献资料来看，当时国家选择全国统一招考制度主要是出于高校生源不足、区域之间生源差异很大以及考生理性选择与国家发展需要不一致等现实考虑，这些问题确实是单独或联合招生所无法解决的，而由政府组织实施的全国统一招考在解决这种类似“市场失灵”现象时却有独特的功效。为了解决生源不足和学生只报考热门学校和系科的问题，当时采取了各种动员和宣传手段，鼓励社会各界符合报考条件的人员积极报考，中央直接发布文件动员，如教育部在1952年7月8日发布了《关于实现1952年培养国家建设干部计划的指示》，此外还在权威报刊上动员人们参加高考，如《人民日报》1953年9月25日发表了题为《做好组织全国高等学校新生入学的工作》的社论，并刊登了时任教育部副部长的曾昭抡的题为《为全部实现高等学校招生计划而努力》的文章，1954年4月6日教育部和高等教育部发布了《对高中毕业生进行关于升学的思想教育的通知》，1954年5月20日新华社发布了《中共中央向各级党委发出〈关于保证完成1954年全国高等学校招生计划的决定〉》，1954年5月25日《人民日报》发表了题为《努力完成今年全国高等学校的招生任务》的社论[29]。这些中央级的宣传动员与实施全国统一高考一样都是被当作解决高考生源不足和报考志愿差异问题的强有力措施。至于统一高考具有包含政治功能在内的其他功能，那也是统一高考之后才逐渐显现出来的，至少在当时统一高考只是为了解决生源不足而提出来的，否则就不会出现在1955年高中毕业的生源充足后，教育决策层提出要实行高校单独招考的政策建议了。
（二）高考的统独之争
从理论上说，全国统一高考与高校单独招考是两种各有利弊的招考方式，只是它们都有各自的适用条件，只要这些条件得到满足，这两种招考方式都能显示出自己独特的优势。从1955年至1957年，教育部高层内部发生了两次有关全国统一招考与高校单独招考的激烈争论。第一次发生在1955年。由于1955年高中毕业生数首次超过了高校招生计划数，有些决策者认为实行高校单独招考的条件具备了，于是提出了高校单独招考的方案。1955年3月20日，高等教育部人事第二司提出该年招生的两种方案[30]:
第一种方案，高校联合招生，即由高等教育部、教育部制定全国高校招生调配方案，规定各校在各地招生的大致控制数，性质相同或相近的高校进行联合招生。全部招生工作（包括报名、考试、阅卷评分、录取分配）由联合招生的学校自行办理。该文件列举了联合招生的三点好处:（1）使招生工作向单独招生的轨道前进了一步；（2）使学校直接负责招生工作，可大大发挥学校在招生工作中的作用；（3）缩小统一调配的范围，可进一步照顾考试的升学志愿。同时，该文件也指出联合招生的缺点:（1）联合招生使各校分散经营，录取新生的质量不如统一招生的齐整；而且各类学校分别招生，学生不如统一招生可以有更多选择。（2）第一次招生后，缺额过大，补充调配困难，不如统一招生有把握一次全面完成计划。（3）两次招生考试，势必推迟部分学校开学时间。该文件明确提出高校联合招生是从统一招生到单独招生的过渡形式。(https://www.daowen.com)
第二种方案，全国统一招生。除了少数特殊类型的高校外，其他高校一律参加全国统一招生。由高等教育部、教育部规定统一考试日期、考区，统一制定试题、标准答案和评分标准，统一拟定各地区学生调配方案。高校在所在省招生委员会领导下，按照统一办法，统一办理报名、考试、阅卷评分等工作。然后，以原来的大行政区为范围，进行录取分配。这种招生方案的依据是:（1）由于当时高校的招生来源不充分，各地区间分布不平衡，各校条件相差悬殊，很多学校、专业报考人数少，必须较集中地进行统一调配，才能保证计划的全面完成；（2）我国地域辽阔，交通不便，国民经济水平较低，中小城市的考生一般无力集中到少数考区报考，而统一招生可广设考区，能够照顾到这种实际情况。
两种方案经过一个多月的讨论，虽然普遍认为单独招生是高校招生工作的前途，但只有清华大学、北京大学、交通大学、中山大学等高校同意联合招生，其他高校都主张继续采用全国高校统一招生的方案，不同意联合招生的方案。因此，高等教育部作出决定，“我们研究了以上种种理由，鉴于现在距离考期已近，单独招生的思想准备和组织工作准备不够，认为除艺术院校及条件较好的学校，可以采用单独招生办法，一般高等学校拟仍采用统一招生办法”[31]。第一次高招统独之争最终以维持全国统一招生而告终。
1957年发生了第二次有关高考的统独之争。1956年12月6日，高等教育部召集有关高校对1957年高校招生工作问题进行座谈，提出:“明年，全国高等学校初步计划招生约12万人，而作为考生主要来源的高中毕业生就有19.9万余人，学生来源比较充裕。因此，我们认为明年高等学校招生，由全国统一招生过渡到联合招生或单独招生的基本条件已经具备，经初步研究，拟从明年开始采取各校以联合招生为主、单独招生为辅的办法。”在高等教育部印发给有关单位的《关于1957年高等学校招生办法的初步意见》中提出:“拟从明年开始由全国统一招生过渡到联合招生或单独招生的办法，以充分发挥高等学校办学的积极性和更好地照顾考生的升学志愿。”为此，高等教育部在1957年2月5日邀请北京、天津两地的高校负责人，并委托上海市、江苏省、湖北省、湖南省、广东省、辽宁省、四川省、陕西省的教育厅或高等教育局分别召集所在省市的高校研究、讨论以下三种招生方案[32]:
第一种方案，实行联合招生或单独招生。赞同采用这种方案的有中南、西北地区的大部分高校和华东、东北、西南地区的部分高校，主要是认为统一招生具有不能充分照顾考生志愿、高校不能根据自己的特点选拔学生、要求太集中等缺点，而联合招生或单独招生则可以解决这些问题。
第二种方案，实行全国统一招生。主要有华北地区的大部分高校和华东、东北、西北地区的部分高校及应邀参加座谈会的学生（1957年的高中毕业生和1956年入学的高校新生）支持这种方案。他们认为，相对于联合招生或单独招生，统一招生具有许多优点:（1）在高校条件差异悬殊的情况下，通过集中调配学生能够保证全面完成招生的数量和质量；（2）统一招生可广设考区，让学生广泛选择高校、专业，并减轻其经济负担；（3）统一招生可为高校节省人力、物力、财力。
第三种方案，实行以省市为范围的统一招生。华东地区的大部分高校和中南、西北、西南等地区的部分高校支持该方案。他们提出，从招生的方向来看，联合招生或单独招生是正常轨道，但现在条件不太成熟，主张取消大区一级的招生机构，实行以省市为范围的统一招生，这样既可保持全国统一招生的优点，又可克服统一招生过于集中所产生的缺点。
根据上述三种方案的讨论结果，高等教育部决定1957年的招生工作基本上仍采取统一招生的办法。然而，国家在1958年的高校招生中实施了上述讨论方案中的第三种方案。
从1955年和1957年两次有关高校招生方案的争论来看，当时从高层主管到高校招生工作人员都一致认为联合招生或单独招生是高校招生的未来发展方向，但对于当时实行何种招生方式产生了很大分歧，高层决策者倾向于采用联合招生或单独招生，这可以从高等教育部分别在1955年5月和1956年12月提交的招生工作座谈会的讨论稿《关于1955年高等学校招生工作的几个主要问题的意见》和《关于1957年高等学校招生办法的初步意见》中找到充分的依据。然而，全国招生工作会所讨论的结果与高层决策者的想法有很大不同，除了少数全国重点大学外，大多数高校都支持全国统一招考的方案。当时参与高校招生政策决策的主要有政府、高校和中学三个方面，统一高考政策的形成实质上是这三方利益博弈的结果。首先，从高校的利益来看，多数高校之所以会支持全国统一招考方案，除了统一招考有助于完成招生计划、减轻学生的考试成本与负担外，也是出于高校自身利益的考虑，因为若实行高校联合或单独招考，每一所高校所花费的人力、物力、财力等招考成本要远远高于实行统一高考所支付的成本，而在当时计划管理体制下，实行统一高考却可以让高校几乎不用支付任何招考成本，这项开支全部由政府支付。由此可见，高校作为一个“经济理性”主体，会充分考虑不同招考方案的成本与收益，若一项新的政策方案要让高校接受，必须让高校认识到新方案能使其获得的现实或潜在的收益大于其支付的成本。其次，从考生的利益来看，参加当时高考招生工作座谈会的学生都选择实行全国统一招考方式，因为这样有利于减轻学生的报考成本。再次，从政府的利益来说，高层决策者本来倾向于实行联合招生或单独招生，但统一招生也有利于实现国家的利益，因为当时各高校的办学条件差异悬殊，实行统一招考则可确保完成招生数量与质量。
（三）高校招生由大行政区管理向省级管理转变
1950年5月5日，中央人民政府政务院颁布的《各大行政区高等学校管理暂行办法》规定:“除华北区高等学校由中央教育部直接领导外，各大行政区的高等学校暂由各大行政区教育部或文教部代表中央教育部领导。”同年7月28日通过的《关于高等学校领导关系的决定》强调:“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则。”在领导管理体制上，适应国家经济建设的需要，采取高度集中统一管理的方针，明确了高等教育逐步实行由中央人民政府教育部统一管理的方向[33]。1952年，成立全国高等学校招生委员会，统一组织和领导全国的招生工作。同时，各大行政区成立高校招生工作委员会。设有考区的省、自治区、直辖市成立高校招生工作委员会分会，具体领导和组织本大行政区或本省、自治区、直辖市的高校招生工作。1955年，大行政区撤销，高等教育部和教育部要求凡设有考区的省级教育厅，应会同有关部门和各省范围内的高校，成立省（市）高校招生工作委员会；委托湖北、四川、陕西、辽宁省教育厅会同原大行政区范围内的有关部门，组成中南、西南、西北、东北大行政区范围内的高校招生工作委员会，统一组织领导各地区范围内省（市）的高校统一招生工作。1958年，撤销各大行政区高校招生工作委员会，由各省级教育厅会同有关部门以及高校，建立省级高校招生委员会，统一组织领导本省的高校招生工作，高校则在当地招生委员会的组织领导下进行招生工作。
（四）根据生源情况调整报考资格
由于高中毕业的生源很少，1953年对考生报考资格作了一些调整，除了原有政策允许的报考对象外，还允许工农速成中学的本届毕业生、中专学校本届毕业的优秀学生以及优秀小学教师报考高校。1956年，高中毕业生还是远远不能满足高校的招生需求，于是1956年4月国务院发布《关于保证完成今年高等学校招收计划的指示》，指出:“为了保证今年高校招生任务的胜利完成，必须尽最大可能扩大报考学生的来源。除了应该动员今年的高中毕业生全部报考高等学校以外，还应该广泛动员机关在职干部、小学教师、中等师范学校今年的毕业生、复员建设军人、转业军人、公私合营企业职工、工商界知识青年、停学待业知识青年和有计划抽调在职的中级转业干部、中等专业学校的毕业生报考高等学校。”同时，在高等教育部、教育部发布的暑期招生规定中，把非应届毕业生报考人员的报考年龄放宽为35周岁以下。1957年，考生突然增加到25万人，中央决定不再动员在职干部报考，并取消了入学新生的调干助学金待遇；同时要求1957年的中专学校毕业生不应报考高校，而以同等学力报考的在职人员、复员建设军人、转业军人、归国华侨学生以及香港、澳门学生的报考年龄必须在30周岁以下，停学待业知识青年和其他知识青年的年龄须在27周岁以下。可见，原来动员工农、干部、军人补习报考，并不单纯出于政治需要，也是为了发展中国高等教育，解决高等学校生源不足的问题[34]。另外，鉴于1952年高校在对新生体格复查中发现有2%的新生患有严重疾病不能学习的情况[35]，为了保证高校新生质量，卫生部、高等教育部和教育部在1953年至1956年连续四年发布了《全国高等学校招生健康检查办法》及其补充修正的通知，对考生身体健康的要求不断进行细化和规范化。
总结这阶段高考报考资格政策可发现三个特点:第一，由于高考生源严重不足，政府广泛动员机关在职干部、小学教师、中等师范学校应届毕业生、复员建设军人、转业军人、公私合营企业职工、工商界知识青年、停学待业知识青年和有计划抽调在职的中级转业干部、中专学校的毕业生报考高校。非应届高中毕业生，1954年共有65 515人报考高校，占总报考人数的44.8%[36]；1955年有7.6万人，占报考总人数的43.4%[37]；1956年有20.7万人，占报考总人数的57.3%；1957年下降至6.5万人，占报考总人数的25.8%。第二，采用年龄限制的方式来控制非应届高中毕业生报考的数量，即在高考生源不足时把年龄要求放宽，一旦生源状况好转了，立即降低非应届高中毕业生的报考年龄线。第三，广大的机关在职干部和小学教师报考高校的行为对这些机关和单位工作的正常开展造成了严重的消极影响。
（五）高考实行文理分科考试
这一阶段高考科目政策经历了一个由文理科目全考到分文理两类考试，再到分理工、农医、文史三类考试的演变过程。1953年的高考科目为政治、语文、史地、外国语（俄语或英语）、数学、物理、化学、生物共八门。1954年将高考科目分为文、理两大类，理、工、卫、农林科的考试科目为语文、政治、数学、物理、化学、生物、外国语，文、政法、财、体艺科的考试科目为语文、政治、历史、地理、外国语。1955年把高考科目改为三类，其中工科、理科考试科目为本国语文、政治、数学、物理、化学，医科、农林科考试科目为语文、达尔文主义基础、政治、化学、物理，文、史、政治、财经各科考试科目为语文、政治、历史、地理。1955年高考科目政策的一个显要特点是不考外国语，这主要考虑了中学外国语教学进度差异悬殊以及部分中学生没有学过外国语课程等原因，这项免考外国语的政策一直沿用到1957年。高考科目实行三大类考试政策一直沿用至1963年。从科目设置看，语文和政治是共同考试科目，而文史类可不用考数学。这种科目设置的缺点是加剧了理工类与文史类学生的学习偏科现状，笔者认为没有把数学定为共同考试科目是当时科目设置的最大缺陷。1964年高考科目改为理工医农和文史两大类。
（六）高校招生录取政策
总的来看，从1949年至“文革”期间的高校招生录取政策始终都是向工农阶层、革命干部及其子女倾斜，同时对少数民族学生、华侨学生、烈士子女采取优先录取的优惠政策。1952年教育部的高考招生文件规定，对于工龄在三年以上的产业青年工人、参加革命三年以上的工农干部、参加革命五年以上的非工农干部、少数民族学生以及华侨学生实行“从宽录取”的政策。1954年取消了对工农及革命干部的工作年限要求。1956年的招生优先录取对象增加了“烈士子女”一项，优先录取对象为:（1）工人、农民、工农速成中学本年毕业生、工农干部；（2）复员建设军人、转业军人；（3）参加革命工作满三年的在职人员；（4）烈士子女；（5）少数民族学生、华侨学生、香港和澳门学生。其后，一直到1965年，高考招生的优先录取对象都是这几类。对于什么是“优先录取”，高等教育部学生管理司在1956年7月15日发布的《全国高等学校1956年暑期统一招生录取、分配办法》中作出了解释:“对于合乎优先录取条件的考生，如果他们的政治、健康条件合格，学科成绩够最低录取标准，在与一般考生成绩相同或相近（指总分少20分左右的）时，就应该优先录取。”[38]