秦统一前地方行政区划的出现
最早出现的地方行政区划是县。据现有的《春秋》、《左传》、《国语》、《史记》等文献资料看来，作为行政区划意义的县的出现和形成，有一个相当长的演化过程。据研究，文献上记载最早的县，并非后来作为基层政区的县，而是指国都以外的郊野乡聚之地，与“鄙”同义，如《左传》昭公十九年，子产说：“晋大夫而专其位，是晋之县鄙也，何国之为？”还没有行政区划的意义。到了春秋中后期县的含义发生了变化，出现了与邑同义的县，例如楚武王时（前740—前690年）灭权（今湖北荆门市东南），楚文王时（前689—前677年）灭申（今河南南阳市）、息（今河南息县西南）二国为县，并置尹以治。以后楚庄王十六年（前598年）、楚灵王七年（前534年）两度灭陈，十年又灭蔡，先后置陈公、蔡公，称为县公，也就是县的长官。秦武公时（前697—前678年）灭邦戎、冀戎地，置邽县（今甘肃天水市）、冀县（今甘谷县东）。可见最早设立含有行政区划意义的县是南方的大国楚和西方的大国秦。这可能是由于这两个国家处于中原地区的边缘，容易开疆拓土，对新得的土地，不再进行分封，而由国君设县直接统治。北边的晋国也有此类情况，晋景公六年（前594年）灭赤狄潞氏，置瓜衍县（今山西孝义市北）。晋平公十九年（前539年）将州县赐给郑臣伯石。以后晋国所置之县很多，仅晋平公二十一年（前537年）一次见于记载的县就有49个。[1]其中平阳和杨在战国成为重要商业都会。此外，齐、吴等国都有县的设置。那时不仅设在边区，也有将新吞并的处于经济发达、交通要冲的小国也置为县。如吴国在今江苏镇江市所置朱方县，也是交通要冲之地。前545年吴国将朱方县封给从齐国逃出来的齐相庆封，使之“富于在齐”。[2]春秋后期各国县数骤增，如齐国有县三百。应该指出，当时的县与后来郡县制的县有相同处也有不同处。其不同处：一是有的县作为食邑赐给大夫，有的县大夫可以世袭，食邑可以互换；二是县的大小悬殊很大，大如楚灭陈、蔡那样的中等国家，以一国为一县，小的如齐国的县等于一个乡；三是先在边境地区设置，具有军事重镇性质。其相同处：一是作为国君的直属领土，即便赐给大夫的采邑，也有予夺之权；二是县的长官由国君委派，称尹、公或大夫，不是世袭。因此县邑之县，已开始从采邑制向正式地方行政区划的郡县制的县过渡。到了春秋后期，作为地方行政区划的郡县制的县开始确立，如晋顷公十二年（前514年）韩、赵、魏、知、范、中行氏六大夫联合灭了在汾水流域的祁氏、羊舌氏，将两家的土地分置了十县，任十人为大夫，此十人或“有力于王室”，或“能守业者”，“以贤举也”。任职者均以“忠、义”见著；地方上有狱不能断，转报国君定夺。[3]这显然与分封时代以宗族为主的采邑制不同，而与后代以才德选拔官吏、地方官吏受制于中央无异。中央直属，置官分守，各有分地，县长官食禄不食邑，临民不临土，流动不世袭，这些作为地方行政制度特点的县至春秋后期均已具备，可见至此地方行政区划的县的雏形已经形成。[4]
战国晚期县已经成为较为普遍的地方行政区划，但各国设县的背景不同，县的大小各异，各国县制尚不统一，限于记载，具体县数已无法考证了。
郡的出现也在春秋而较晚于县。初期皆设于边远荒僻之地，具有军事防守性质，而经济开发程度相对低于县，两者不相统隶。故春秋末年赵简子誓师，有“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”的说法，[5]这是因为县比郡富庶的原因。战国时韩、赵、魏、燕、楚、秦各国都置有郡，且所置之郡亦多在国境边区，如魏国的西河、上郡、河东、方与、大宋、陶等郡，赵国的代、雁门、云中、上党等郡，韩国的三川、上蔡、上党等郡，燕国的上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡，楚国的宛、汉中、新城、江东、黔中、巫等郡，秦国的北地、陇西等郡。唯齐国不设郡，置有五都，即在首都临淄之外，另有高唐（今山东禹城市西南）、博（泰安市东南旧县）、平陆（今汶上县北）、邶殿（今昌邑市西）四个别都。这四个别都都是地处齐国边境和交通要隘之地，其作用与郡相同。
一郡之长称守，由将军充任，可征发一郡兵力，进行征伐；一县之长称尹、公、大夫，后又称令。以后以边郡地域大，遂分置数县；内地事多，遂在数县之上置郡以统之。于是才逐渐形成以郡统县的制度，郡县大小也渐趋一致。这种制度可能始于三晋，如魏上郡领15县，赵上党郡领24县，韩上党郡领17县。以后秦、楚、燕相继效法，实行郡统县制。不过整个战国时代，郡县制和采邑制始终同时存在。至秦统一后，郡县制才正式成为全国划一的地方行政区划。
秦国扩张后继续推行郡县制，或以旧国国土或国都置郡，如巴郡、蜀郡、临淄、南郡、邯郸，或沿袭原东方各国的郡重建，如上郡、河东、汉中、上党、三川、雁门、云中、代郡、黔中、上谷、渔阳、右北平、辽东、辽西，或以新有领土置郡，如南阳、太原、东郡、颍川、巨鹿、广阳、薛郡、砀郡、陈郡、泗水、九江、长沙、会稽、琅邪。加上原有的陇西、北地二郡和秦王政二十五年平越君所置闽中郡，共为36郡。[6]