道路制度的幽现与演变
上文已述，州郡县三级制至南北朝后期已经混乱到了极点，郡一级形同虚设，地方行政制度已经到了非改不可的地步了。隋朝建立后，于583年（开皇三年）罢天下郡，以州领县。589年平陈，统一南北，将州县二级制推行到全境。607年（大业三年）又改州为郡，变成郡县二级制。从此，州即是郡，郡即是州。《隋书·地理志》是大业五年的制度，故以郡领县。当时有郡190个，县1255个，与南北朝后期相比，县的数量基本未变，而县以上政区则大大精简了。隋朝实行州县制共24年（583—606年），而实行郡县制仅11年（607—618年）。然而大家都以为隋朝实行郡县制，这是受了《隋书·地理志》的影响。
618年（唐武德元年）又改郡为州，恢复了州县二级制。然唐武德年间，天下初定，中原尚有群雄竞逐，李氏政权为了扩展自己势力，对归附者和有军功者，均赐予刺史名号，一时间“权置州郡”大量出现，州竟膨胀至五、六百之数，“倍于开皇、大业之间”。然这是一种权宜之机，当天下大定后，于627年（贞观元年），悉令省并。[22]以后在742—758年（天宝元年至乾元元年）间又曾一度改州为郡，实行郡县二级制。但唐一代近300年，实行郡县制仅16年，所以基本上是州县制。
唐代州一级行政区划中府的建制，是唐代的创制。先是开元元年（713年）升首都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后陆续升新建的陪都和皇帝驻跸过的州为府，如升并州为太原府（732年），升岐州为凤翔府（757年），升益州为成都府（757年），升蒲州为河中府（760年），升荆州为江陵府（760年），升梁州为兴元府（784年），升华州为兴德府（897年），升陕州为兴唐府（909年）。五代十国时期各国的首都、陪都都升为府，在黄河流域的有开封府、大名府、太原府、河南府、京兆府、凤翔府等，在长江流域及其以南地区的有江都府、江宁府、长沙府、成都府、兴元府、兴王府（今广州）等。宋代升州为府的情况更多了，除了首都、陪都建府以外，凡皇帝诞生、居住、巡游过的地方，以及其他地位重要的州均建为府。北宋宣和末全境有府37个，南宋时全境有府34个。[23]当时黄河、长江流域一些重要城市所在地几乎都建置了府。府虽与州同级，然其地位略高于州，但到了明清时代大部分领县政区都建为府了。
五代两宋时期地方行政区中还出现军和监的建制。军在唐时是军镇，“唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道”。[24]道就是军区。所以军属军事系统，只管军队，将领称使，多设在边区。五代时军事行动频繁，军不仅管兵马，也辖土地民政。宋代沿袭五代制度，演变成地方行政单位，多设在今山西、河北、陕西沿边地区，统领县、镇、堡、寨；在内地也有在交通要冲或其他重要地点，但还够不上置州条件的地方置军，如为保护漕运和输纳赋税在定陶县置广济军，在夔州云安县置云安军，因为户繁地要，在福建建州邵武县置邵武军等，均领县兼民政。与府州同级的军，其地位与下州相等，属府州的军，地位与县相等。监是由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业管理机构，对国家财政关系甚大，地方官无法兼营，故划出一定地域由监官管辖，如属于荆湖南路的桂阳监（银冶，今湖南桂阳）和属于成都府路的仙井监（制盐，今四川仁寿）各领二县，成为地方行政机构。军、监有领县与不领县两种，领县的军、监与府州同级，其地位同下州，不领县的军、监属府州，与县同级。总之，宋代领县政区有府、州、军、监四种。县级政区除县外，还有城、镇、堡、砦（寨）等军事建置，大多设在西北边防地区。此外还有许多设置在湘、黔、川所谓“西南溪洞蛮夷”地区沿袭唐制的羁縻州县。
北齐时州已分九等，隋朝因之，州郡县各分九等。唐时府不分等，州则根据地位轻重、辖境大小、人口多寡、经济开发程度，分为辅、望、雄、紧、上、中、下七等，县也有赤、畿、望、紧、上、中、中下、下八等。宋代府的地位较尊，“州郡之名，莫重于府”。[25]府有京府、次府之分。首都东京开封府、陪都西京河南府、南京应天府、北京大名府，为四京府，其余为次府。州县分等基本同唐。唐代府、州、县长官称尹、刺史、令。宋代为加强中央集权，府、州、军、监均直属中央，长官由京官出守列郡，是为差遣，故其长官名称都是京官带原衔知某府、州、军、监事，如“权知某府事”、“知某州军事”、“知某军事”、“知某县事”，简称“知府”、“知州”、“知县”。重臣出任一府之事，称“判某府”。明清时知府、知州、知县才成为正式官名。
唐一代约有350余州，1500余县，州县制趋于正常。宋代疆域远较唐代为小，但府州军监也有300余个，辖1200多个县级政区。唐代疆土与汉代大体相近，但唐代州的幅员仅汉郡的1/3，宋代疆土小于唐代，却仍有300余州，可见州的幅员更小了。据《宋史·地理志》记载，有将近1/10的领县政区只领一县。同时唐前期和宋代，按制府州直属中央管辖，刺史无兵权，州县属均由中央吏部铨选。这是唐人洞察了魏晋以来地方分裂的弊端，宋人接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方。然而面对这样庞大的府州，中央实际上是无法直接统治的，但又不愿意在府州上再加一级行政机构，怕地方扩大权限与中央抗衡。于是就设计了一种监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，务司其职，互相牵制，于是就产生了道路制度。
公元627年（唐贞观元年）根据自然山川形势分全国为10个自然区域：关内（潼关以西、秦岭以北，包括河套地区）、河南（当时黄河以南、淮河以北）、河北（当时黄河以北、太行山以东）、河东（黄河以东、太行山以西）、陇右（陇山以西，远及新疆地区）、山南（秦岭以南、长江以北）、淮南（江淮之间）、江南（长江以南）、剑南（剑阁以南）、岭南（五岭以南），称为十道。706年（神龙二年）开始曾设过“十道巡察使”、“十道存抚使”、“十道按察使”，负有监察任务，皆由中央临时派遣，不常置。733年（开元二十一年）分为15道，即将关内道分出首都长安附近地区为京畿道，河南道分出陪都洛阳附近地区为都畿道，又分山南为东西两道，江南为东西两道，另分设黔中道（今贵州大部，川、湘、鄂、桂各一小部）。每道置采访处置使，有固定治所，专检察非法，如汉刺史，正式成为15个监察区。
图8-3 唐十五道图
（据谭其骧主编《简明中国历史地图集》41—42幅绘制）
中唐以后又出现节度使制度。唐初沿袭北朝以来制度，在军事重地置总管，后改为都督，管辖几个州的军事。永徽（650—655年）以后为加强防务，给边境诸州都督带使持节（节是权力的凭证），以增其权力，称节度使。711年（景云二年）正式命凉州刺都督贺拔延嗣为河西节度使，遂成定制。开元时有沿边八节度，天宝时有沿边九节度使（范阳、平卢、朔方、河东、河西、陇右、剑南、安西、北庭）和一经略使（岭南）。开元末节度使权渐重，除军事外，兼支度使、营田使、采访处置使，已兼及民政、财政和监察。至天宝年间，节度使几乎囊括了边州所有军、政、财、监大权，最终造成尾大不掉之势，爆发安史之乱。至德以后，内地也遍设节度使，大者领州10余个，小者也有三四个，节度使权也愈来愈大，位尊权重，俨然一方大员。节度使兼辖区内所驻地的本州刺史，该州称都府，他州称支郡。其辖区称镇、方镇、藩镇或道，比较不重要的地方则置观察使或防御使、经略使统辖一道，与节度使名异实同，唯地位略低。从而形成了道（方镇）、州（府）、县三级地方行政区划。唐朝后期全国有四五十个镇，除首都京兆府和附近几个州、陪都河南府外，其余府州均属方镇。五代十国就是唐末藩镇割据的延续。
唐代前期国势强盛，先后灭了东突厥、高昌、薛延陀、西突厥、高丽等，甘肃、四川、云南和贵州地区边疆少数民族也纷纷归附。为了加强这些地区的统治，唐朝政府仿效汉代西域都护的建制，采取了都护府和羁縻府州县的制度，即由唐政府任命当地少数民族原部落首领为羁縻府州都督、刺史、县令，颁发印信，可以世袭，且户籍不上中央户部，绝大部分承担贡赋，这种府州与普通府州即所谓的“正州”不同，称为“羁縻府州”。唐时在沿边各地设置了850余个羁縻府州，分别由边州都督府和军事监护性质的都护府统辖。自太宗贞观年间开始设置，后经省并改徙，至开元天宝年间有六都护府分布四边：安东都护府管辖东北地区，安北都护府管辖漠北，单于都护府管辖漠南，安西都护府管辖天山以南的西域地区，北庭都护府管辖天山以北的西域地区，安南都护府管辖广西西部、云南东南和越南北部地。由于政治形势的变化，上述各都护府的治所和辖区都有过变化（详见疆域一章）。[26]
唐一代前后期地方行政区划变化，与西汉武帝至东汉末年行政区划的变化十分相似，反映了中国封建社会前期中央和地方权力分配上矛盾的循环。唐初实行州县两级制，削弱刺史权力，原想保持内重外轻、中央权力集中的局面。但州数太多，中央无法控制，早在贞观年间就分天下为10道即10个监察区，推行不定期的监察吏治制度。以后到开元年间设置了15个作为固定监察区的采访使道，主观上就是不愿意推行三级制，希望保持州县两级制，以维护中央的绝对权威，不致引起地方割据。但是像中国这样一个地域广大，人口众多，而又要实行专制主义中央集权体制的国家，地方官权力太小，容易削弱地方上绥靖御侮和发展经济的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能无军事防御，所以在武德初就在缘边及襟要地区的一些州治置总管府，以本州刺史兼总管，总揽附近数州军事，不久改称都督府；后因四边多事，对边区的都督加使持节，增其权力，称节度使，为一方军事大员。以后为了让节度使有更大绥靖地方权力，政府被迫将军、政、财、监大权全集中在节度使一人身上，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，内重外轻的局面岌岌可危，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。安史乱后，为了镇抚叛乱，内地也遍设方镇，至德以后，安史之乱虽然平定，但藩镇割据形势已定，俨然一独立王国，地方行政区划形成了实际上的三级制，中央权力大为削弱，唐王朝在藩镇纷争中覆灭，接着就是半个多世纪的五代十国分裂局面。
宋初汲取了唐代藩镇割据的教训，革除了藩镇的实权，尽罢节度使所辖支郡，节度使只是空衔，不理州事，诸州直属中央；并将全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使负责征收和转输各地的财赋，既然要转输，其必与交通路线有关，故称此区域为路。以后转运使职权逐渐扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，控制了地方一切行政事务，形成分路而治的局面。真宗时（998—1022年）考虑到转运使权力太重，于是增设了提点刑狱使，总揽一路司法和监察，安抚使主持一路军事，提举常平使主管一路储备粮食平抑物价，而转运使专理一路财赋和民政。所以宋代一路有四个长官：转运使（简称漕司）、提点刑狱使（简称宪司）、安抚使（简称帅司）、提举常平使（简称仓司），总称监司。
北宋路以转运使为主，初分时极不稳定，省并频繁。997年（至道三年）始定为15路：京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖北、荆湖南、两浙、福建、西川、峡、广南东、广南西路。1001年（咸平四年）分西川为益州、利州二路，分峡路为夔州、梓州二路，合称川峡四路（四川名称由此），共17路。1020年（天禧四年）分江南路为江南东、西二路，是为18路。以后屡有省并增改。1072年（熙宁五年）分京西为南北二路，分淮南为东西二路（一说分于皇祐三年，1051年），分陕西为永兴军、秦凤二路；1073年分河北为东西二路；1074年（熙宁七年）分京东为京东东、京东西二路；至1085年（元丰八年）定为23路。这是宋代具有代表性的路制。1105年（崇宁四年）将首都一府置为京畿路。1122年（宣和四年）宋金盟约，约定联合灭辽后，金归还燕云十六州之地，于是北宋预置了燕山府路和云中府路。不料金灭辽后未能践约，仅还6州，未几金人又南侵。所以北宋末年号称26路，实际上只24路。以北宋一代而言，18路、23路的时间最长，为分路的代表。以下为24路的治所和辖区：
（续 表）
北宋所谓18路、23路，均指转运使分路而言，宪司、帅司分路则不同。如河北地区转运使分为东西二路，帅司因防御契丹需要分为大名府、高阳关、真定府、定州四路，宪司则合为河北一路。陕西地区转运使分为永兴、秦凤军二路，但为对付西夏，安抚使分为永兴军、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河六路。全国各路普设漕、宪二司，帅司则不一定每路均设。
1127年（南宋建炎元年）诸路遍设安抚司，此后南宋一代因长期处于战争状态，分路均以安抚使为主，虽有分合，然长期稳定为两浙东、两浙西、江南东、江南西、淮南东、淮南西、荆湖南、荆湖北、京西南、成都府、潼川府、夔州、利州、福建、广南东、广南西等16路。漕司、宪司则不同，如两浙路安抚司分为东西二路，漕司则合为一路。
故宋代地方行政制度的特点：一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为军、政、财、储四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地，互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。因此也不能算是严格意义上的三级制，但这些监司毕竟统辖一路某一事务，故可视为二级半或虚三级。
由此可见，宋代路制完全是为了不使地方形成割据局面，达到中央高度集权、内重外轻的目的。这种强干弱枝的结果，大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，故宋一代内忧外患不止。
唐代疆域与汉代大致相当，唐初10道的幅员则比汉14州部地域还要广袤，如唐河北道包括了汉幽、冀二州，河南道包括了汉兖、豫、青、徐四州，江南道的幅员超过了荆、扬二州。开元后分为15道，与汉州大致相当了。京畿、都畿二道，是因首都、陪都而分，京都地区为王公贵族、豪门权臣聚居之地，最为难治，故幅员最小，不过五六个州。其他除江南、山南两道外，幅员与汉州相近。安史乱后，道（方镇）成为一级行政区划，大约有四五十州，其幅员与秦郡相当，小的方镇不过数州、十余州，大的方镇如福建、江西、岭南相当于今福建省、江西省和未分海南省前的广东省。宋代的路幅员要比唐道小。北宋转运使路可以天禧18路和元丰23路为代表，18路幅员除陕西路较今陕西省为大，另有今甘肃东部、宁夏南部和青海一小部分地，其余各路大致与今省幅员相近。如福建路与今福建省完全相同，京东路与今山东省相差很小，广南东路与今广东省相比少了雷州半岛，而广南西路则除今广西壮族自治区外还有雷州半岛和海南省。23路时经过分置的各路都较今省为小。
圈8-4 北宋二十四路图
（采自谭其骧主编《简明中国历史地图集》51—52幅）
唐代10道、15道划分的原则是“山川形便”，为了中央大员按察、举刺之便，就必须考虑到交通上的便利，故各道边界大多附合自然地理区划。安史乱后，全国分为四五十方镇（道），这些道的分界，虽然有些是政治、军事原因，有跨江（荆南、鄂岳）、跨淮（武宁）、跨太行（潞州）等不合自然区划的分界，但大多数是继承了15道的划区，再行析小而已。而这种析置也考虑到自然区划，并且有不少被继承为今天的省区，如江西、湖南、福建就相当于今天的省区。北方的情况要复杂一些，但也并非完全不考虑自然条件，如今山东省以泰山山脉为界分为平卢（鲁北和胶东）、兖海（鲁南）、义成（鲁西南）三镇。宋代转运使路主要职责是转输一路财赋，理应更按自然区划划分，但宋朝统治者接受了唐代藩镇割据的教训，为了加强中央集权，防止地方割据，开始有意背离了“山川形便”的原则。如河东路基本以今天山西省为境，但西北又跨黄河有今陕西神木、府谷、佳县地，南面却舍弃涑水河流域入永兴军路；如商洛地区唐属山南东道较合理，而宋改属永兴军路；淮南东路名曰淮南，却有今安徽省淮北地；京西北路从洛阳斜东南跨过熊耳山，直抵淮滨，而北又有黄河北岸的孟州。而宪司、帅司分路又不同，这完全可见宋代在分路治理上的政治因素。
唐宋时代政区分布的地理格局已与汉晋时不同，以秦岭淮河为界，汉代14州部是北10南4，西晋19州是北12南7；而唐15道则是北7南8，这说明从唐代开始南方经济已逐渐上升，以至与北方抗衡；宋代23路则为北8南15，即便是将辽、西夏的政区也算进去，也是南密北稀，也从一个侧面反映南方人口、经济地位的上升。特别要指出的是，两宋时期加强了对湖南、四川、贵州地区的开发，继承了唐代羁縻州的制度。
辽代统治区分为两大部分，一是北面契丹本部和其他游牧民族区，一是南面汉人农耕区，辽朝政府采取不同的统治体制。《辽史·百宫志一》云：“辽国官制，分南北院。北面治宫帐、部族、属国之政，南面治汉人州县、租赋、军马之事。因俗而治，得其宜矣。”辽代对南面原汉人地区采用的地方行政区划是杂糅了唐宋制度，在分区上沿袭唐代制度，将全境分为5道。每道有一政治中心称府，建有京号，并以京号为道名，合称五京道。
但具体统治方法上却采用了宋代的路制，即每道设总管府（师司）、处置使司（宪司）和转运使司（漕司），[27]也是三权分立。道以下分府、州、军、城四类，府、州下领县；另有隶属府、州的州、军、城，与县同级，这类州也领县。这种制度前所未有，开明清时代直隶州、散州的先声。辽代的府除五京五府外，还有在渤海国故地设置的率宾、定理、铁利、安定、长岭、镇海六府和1041年（重熙十年）升霸州置的兴中府（治今辽宁朝阳市），地位次于京府。
辽代还有三种特殊的地方行政制度：一是头下军州，又作投下军州。《辽史·地理志》：“头下军州，皆诸王、外戚、大臣及诸部从征俘掠，或置生口，各团集建州县以居之。横帐诸王、国舅、公主许创立州城，自余不得建城郭。”“其节度使朝廷命之，刺史以下皆本主部曲充焉。”这是贵族、功臣将战争中掠夺来的人口，作为他们私奴所建立的州县。按人口多少分为头下州、军、县、城、堡等级次。《辽史·地理志》记载头下军州有16个，《契丹国志》载有23个，大多与《辽史》不同，总数可能有30余个，因屡有废置，记载不全。二是斡鲁朵制，即宫帷制。斡鲁朵是皇帝皇后的宫殿、行帐所在。辽代共有12宫1府。[28]这种以皇帝或皇太后私奴所建立的州县，属该皇帝的某宫（斡鲁朵）所辖，实际就是皇帝的头下军州。由宫卫统辖的州县大多集中在上、中、东三京道即契丹腹地，有利于保卫契丹统治核心集团。三是边防城。主要设置在西北边防线上的州、军、城，总称边防城。为国防需要所置，不承担赋税，虽也称州，实与传统州不同。
辽代对北边原游牧部族地区不采取中原王朝传统的州县制，分为部族、属国两类。部族置节度使，分别属东北路招讨司、东北路统军司、东北路兵马司、东京都署司、西北路招讨司、西南路招讨司、黄龙府都部署司、乌古敌烈统军司等边防官司。属国则“朝贡无常。有事则遣使征兵，或下诏专征。不从者讨之。助军众寡，各从其便，无常额”。[29]据《辽史·地理志》记载，辽朝有5京，6府，156州、军、城，306县，52部族，60属国。
辽代国土主要部分是契丹本土、蒙古高原和东北黑龙江、松花江流域的女真族地，占有汉族的土地仅山西恒山、大茂山和河北巨马河、大清河以北地。因此所分五京道幅员广大，并且符合民族和自然界线。如中京道即原唐时奚族饶乐都督府的老哈河上游和滦河中上游地区，上京道即本部西拉木伦河流域和蒙古高原，东京道即大兴安岭以东女真族地，而西京、南京两道即今以内长城为界的晋北、冀北和京津地区。其治所也都是隋唐以来传统的政治中心。
金代杂糅辽、宋制度，前后有17、20、19路之分。每路置一都总管府，掌一路军事兼民政。金灭辽后，沿袭了辽代五京之制，以其发祥地为上京会宁府（治今黑龙江省阿城县南白城子）。侵宋占领秦岭、淮河以北地后，1153年（金贞元元年）迁都燕京析津府，改为中都大兴府（今北京城西南隅），改辽中京大定府为北京大定府，以宋故都为南京开封府，东京辽阳府、西京大同府因辽之旧。这一都五京各领一路。此外，改北京路（辽上京道）为临潢府路，分东京路为咸平路。河北东、西路因宋之旧，并分其南部为大名府路，分宋河东路为南北二路，山东东路、山东西路因宋京东东路、京东西路之旧，分宋陕西的秦凤路、永兴军路为京兆府及凤翔、鄜延、庆原、临洮五路。至大定（1161—1189年）为以上20路。1205年（泰和五年）并临潢府路入北京路，是为19路，即为《金史·地理志》制度。另外还置转运使司，掌一路财赋，提刑使司（后改按察使司）掌一路司法，统军司掌一路兵马。这三种监司分路与总管府不同，如凤翔、庆原、临洮三总管府路，合为陕西西河转运使司一路，京兆府、鄜延二总管府路，合为陕西东河转运使司一路。故总管府为19路时，转运使司为13路，提刑使司为8路，统军司为3路。此制与宋相仿。金代在东北外兴安岭以南、黑龙江流域设有曷懒路、婆速府路、蒲与路、速频路、胡里改路等，也为地方基层行政单位，不领府州县，只辖猛安、谋克（300户为一谋克，10谋克为一猛安，是军政合一的部落联盟组织）。曷懒、速频等4路隶属上京路，婆速府路隶属东京路，[30]故不在20路、19路之数。
金代20路分为1都、5京府与14总管府，下辖府、州、军（后尽升为州）。中都与上、东、南、西、北五京置留守兼摄府尹、总管，诸总管府则由府尹兼总管，各治本路。其作为散府，各置府尹，所辖仅限本府，隶于路。州分节度、防御、刺史三级，分上中下三等，共三级九等。县置令，按户口多少，分赤、京、剧（次赤）、次剧、上、中、下七等。据《金史·地理志》载，金代后期有京府州179，县683。《金史·兵志》载，大定末年有猛安202，谋克1878。
金代分路基本上沿袭了辽道、宋路制度，同时根据当时政治、军事形势另有分析。对宋境而言，宋代河北为东西两路，金时在东路南部分置大名府路，宋河东路金分为南、北两路，显然是为了对付宋朝军事上的需要；金分宋时永兴军、秦凤两路为五路也是为了对付西夏。东北边区大体上也是如此，如女真起源于东北，对当地民族控制当较辽代更为严密，故析上京道为上京路、咸平路、东京路三路。金代路制以总管府为主，其军事性十分明显。
（续 表）
西夏的地方行政制度也是杂糅了唐宋制度，分为州县二级。《宋史·夏国传》载，西夏后期有22州。《宋史·钟傅传》载，宋崇宁四年（1105年）时，西夏河南之地有45州。今人研究西夏州名可考者有36州。[31]西夏的州规模很小，人口稀少，也有许多是将原来的城镇堡砦改建为州，以张声势，安置部属。此外还有郡和府的设置。郡兼理军民置于边防要地，如五原郡、灵武郡、蕃和郡、镇夷郡等。府有兴庆府（兴州）、西平府（灵州），为银川平原上两个政治中心，分别为东京、西京。西夏是军事性质很强的政权，在其全境分为12个军区，设有12个监军司，每一监置都统军、副统军、监军使各一员。其名称和驻地如下：
7世纪至9世纪建于云南地区的南诏国的地方行政制度吸收了唐朝制度，但也保持了自己的民族特色。其地方行政制度有仿唐制度的节度、都督、府、郡、州、县，还有民族特色的赕和部（地方民族集体，相当于县）。早期首府为太和城（今大理市与原大理县间的太和村西），779年徙都阳苴咩城（今大理旧县城西三塔附近）。另置善阐府（今昆明市）为别都。南诏的统治中心始终在今大理州一带，先后在今大理州境内设置了十赕，《新唐书·南蛮传》说：“夷语赕若州。”赕即相当于唐朝的州，此十赕分别为：云南赕（驻今祥云云南驿）、白崖赕亦曰勃弄赕（驻今弥渡县红岩）、品澹赕（驻今祥云）、赵川赕（驻今大理凤仪）、蒙舍赕（驻今巍山）、蒙秦赕（驻今漾濞）、邆川赕（驻今洱源南邓川）、大厘赕亦曰史赕（驻今大理喜洲）、苴咩赕亦曰阳赕（驻今旧大理县）、矣和赕（驻今洱源县东北之三营），都在洱海周围地区，是南诏国王的直辖领地，也是南昭的政治、经济、文化中心。其后南北开疆拓土，设置了六节度和二都督。六节度为：
（续 表）
二都督为：会川都督（治今四川会理），辖今云南金沙江以西、雅砻江以东、大渡河以南地；通海都督（治今云南通海），辖今云南东南部元江两岸个旧市地区。十赕是南诏的核心地区，六节度、二都督是仿效唐制，是边区军政合一的地方行政制度。这些节度、都督下各辖府、郡、州、县、部、赕、城，南诏先后曾置节度11、都督2、府4、郡10、州6、县3、赕25、部42、城30。
公元937年至1245年在云南建立的大理国，以大理（阳苴咩城）为首府，其周围今大理州地为国王直辖王畿之地。其地方行政区划立脚点基本上同南诏，后期略有增改。除首都大理府外，另有称府、郡的14个政区：
（续 表）
以上15政区领有州和民族自治组织的部、甸（赕）以及属府的郡、县、城、邑，据统计，先后共有郡5、州3、甸（赕）33、部85、城7、县1、邑1。这些说明大理国是以白族为主的多民族国家。
7世纪末至10世纪上半叶，建立在东北松花江、牡丹江、鸭绿江流域的渤海国的地方行政区划仿照唐制，设5京、15府、3独奏州（直隶州）、57属府州、114县。
（续 表）
隋、唐、两宋是我国封建社会政治、经济、文化高度发展时期，也是继秦、汉以后中央集权进一步发展时期。在这个时期里，中央与地方的关系经过一个集权——分权——集权的曲折过程，在地方行政区划方面就表现为二级→三级→虚三级的变化，这种地方行政制度也影响了周边民族政权，而周边民族政权在吸收了汉族王朝的制度外，也保留了自己民族的特点。这一时期的地方行政制度又为后来的元明清三代所继承，充分体现了多民族共同缔造国家的特色，本时期的政区制度的特点：（一）隋、唐前期接受了魏晋南北朝数百年分裂的历史教训，建国之初，在地方行政制度上即实行中央集权体制，全国300多州直属中央领导。但在中国这样一个地域广大、地形复杂的国家里，由中央政府直接管辖这300多州，实际上是无法办到的。一个州仅辖几个、十几个县，刺史又无兵权，边区的州如何能起防御守卫的作用？于是在唐初设置的不固定监察区10道的基础上，唐中期形成了固定的15道监察区，道采访使仅有检察非法之权，不能干涉地方行政，还是坚持州县两级制。而边区则开始实行了都督府制，即数州联合的军区制，以后发展为节度使，集军、政、财、监大权于一人，最后发生了安史之乱。此后又是藩镇割据，形成中央与地方分权的三级制，最后唐亡于藩镇。赵宋代兴，实行高度中央集权体制，废除节度使实权，全国数百州直接向中央奏事，由中央派员知方地事，坚决不采取三级制，而是采取漕、帅、宪、仓四种监司分立的路制，各司其事，互相牵制，达到高度集权中央的目的。结果目的是达到了，但这种强干弱枝、内重外轻绝对集权的做法，使得“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”。地方上对内绥靖、对外侮御的能力极差，宋代终于在积贫积弱、内忧外患不止的情况下亡国。由此可见，像中国这样一个地域广大、地理条件复杂的国家，实行中央集权体制，必然会有中央与地方权力上分配的矛盾，这种矛盾在唐宋时代最终未获妥善的解决。（二）唐宋时期的地方行政制度，对边区少数民族政权具有很大的影响。辽代的五京道、金代的五京和路制，渤海的五京、南诏的节度、大理的府郡、西夏的州，无疑都是受到唐宋制度的影响。这种影响还远及日本和朝鲜。从历史的发展来看，不仅唐宋时代的道、路、府、州（包括羁縻州）制度为以后元、明、清三代（改羁縻州为土司制）所继承，就是明、清的都、布、按三司也是宋代帅、漕、宪三司的发展。由此体现我国地方行政制度的继承性和稳定性。（三）唐宋时期的边区民族政权，除了吸收汉王朝的制度外，还根据本民族统治区的特点，设有府州以外的行政体制，如辽代的头下军州、部族、属国，金代的猛安、谋克，西夏的监军司，南诏、大理的赕等，这些制度同样也影响了后代王朝，元代岭北行省的部，明代行都司、卫所，清代边区的盟、旗、城和将军制等都可以从中找到渊源。
从这一时期地方行政制度也可以看出汉族王朝与周边少数民族王朝在地方行政体制上的双向交流，反映了我国多民族共同缔造的特点。