行省时代与中央集权的加强
自元代开始，我国实行省（行省）、路（府、州）、县三级地方行政制度，最高一级为行省（省），故称行省时代。
行省制度实起源于魏晋以来的行台制度，原为中央（台、省）的派出机构。凡地方有事，临时代中央执行任务，事毕即罢。东魏、北齐时曾分道设置过行台省。以后金代初年曾置行尚书省于汴京，以治刘豫伪齐旧地，即陕西、河南地，后罢。1194年（金明昌五年）为治理黄河也曾置行尚书省，河工毕即罢。至金朝末年外遭蒙古、西夏、南宋三方面的进攻，境内到处发生农民起义，所设行省渐多，如在北部邻近蒙古边境地区连续设置了临潢、抚州、北京三行省，南面为了备宋，在黄河南北也开始设置行省，如南京行省。末年国势日蹙，置行省更多，稍大的有大名、陕西、河北、河东、辽东、益都等行省；稍小的有关中、徐州、邓州、息州、陈州、陕州等行省，为时都很短。这些行省虽然都是临时中央的派出机构，前期只理民政，不理军事，后期因内忧外患不断，行省兼理民政、军政，实际成了地方一级政区，前期行省职官仿中央尚书省而置，官品比中央低一品，出任者由左右丞相、平章政事领行省事，以后行省较多，则以参知政事领行省事，不过因时代动乱，建置没有固定，事毕即还朝。[32]
蒙古占有金地后，也仿金朝实行行省制度，如燕京行省、山东西路行省等。金代称行尚书省，元世祖时将尚书省并入中书省，故称行中书省。起初也是中央临时派出机构，“有征伐之役，分任军民之事，皆称行省，未有定制”。后因军事征伐时间很长（从伐金到灭宋共70年），逐渐形成定制，其职能也由只管军事变为兼及民政，后因中央宰执行某处省事系衔嫌于外重，其长官由中书省宰执官系衔出领某行省事演变为某处行省某官，不再带中书省宰相职衔，并罢各行省所设丞相，只置平章事为最高长官，以别于都省。行省从都省派出机构逐渐演变为地方最高行政机构，“掌国庶务，统郡县、镇边鄙，与都省为表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。[33]这种演变大约完成于平宋以后。
图8-5 元中书省和10行省图
（据谭其骧主编《中国历史地图集》第7册绘制）
元朝初年全国仅置7个行省，幅员十分辽阔，如中书一省竟包括以后的中书、辽阳、岭北三省之地，陕西行省包括后来的陕西、四川、甘肃三行省，以后行省设置和辖区变化很不稳定，到1290年（至元二十七年）在全国范围内调整行省建制，除吐蕃地区直属中央宣政院外，分为中书省和10行中书省，共11个区域：
另于高丽国置征东行省，行省丞相由高丽国王兼任，自辟官属，财赋亦不入都省，是为藩属国，与内地行省性质不同。
元朝末年，农民起义烽火遍地，为了镇压起义和维持地方治安，又分置许多行省。如于中书省境内济宁（今山东巨野）、彰德（今河南安阳）、冀宁（今山西太原）、保定、真定（今河北定州市）、大同等地置中书分省，又分出山东行省；从河南江北行省分出淮南江北行省，从江浙行省分出福建行省，福建行省后又分出建宁、汀州、泉州分省等。总之，到了元末，行省制度已经十分混乱了。
明初一段时间曾沿袭元代行省制度，但元代行省统辖军民，权力太大，不利于中央集权，故不久即进行改革。1376年（洪武九年）改行省为承宣布政使司，主管一省民政，分颁天下府州县及羁縻诸司，上与中央六部直接联系。1370年（洪武三年）时于各省置一都卫，1375年改为都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，上听命于兵部和五军都督府。另有主一省监察司法的提刑按察使司，上听命于刑部、都察院。行省取消后，因名称和辖区未变，故习惯上仍然称省。明代将一省之权分为都、布、按三司，这“三司”既是官府名称，又是省一级民政、军事、监察三区划的名称。这就与元代军政合一的行省制度不同。此外元代行省官制和中央中书省官制相同，而明代则改用地方官名称，如“承宣布政使”的职责即“承流宣播”中央的政令，通达一省民情之事。1380年（洪武十三年）为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原属中书省的辖区也直属六部，称为直隶。如洪武初建都南京应天府（今南京市），十年改称京师，即以中央直辖的相当今江苏、安徽两省和上海一市的地区为直隶，也称京师。永乐时迁都顺天府（今北京市）为京师，即以相当于今北京市、天津市和河北省大部分地区为直隶，仍称京师。原直隶改为南直隶，也称南京。这京师、南京既是中央政府的名称，也是中央直辖政区的名称。自1428年（宣德三年）以后，全国分为两京十三布政使司，即京师、南京、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广（今湖南、湖北）、浙江、福建、广东（含今海南省）、广西、贵州、云南，合称十五省，为明一代常制。
明代一般省份都是一都指挥使司辖一省卫所军户。但边区军户多民户少，甚至只有军户没有民户，一个都司鞭长莫及，于是增设几个都司或行都司。明代一共有16都司、5行都司、2留守司。其中13个是与布政使司同名同治的都司，还有3个是北直隶境内的万全都司（治今宣化）、大宁都司（初治内蒙古宁城西，永乐后移治今保定市）和属于山东省的辽东都司（治今辽阳市）。5行都司是陕西（治甘州卫，今甘肃张掖市）、四川（治建昌卫，今西昌市）、湖广（治郧阳卫，今湖北郧县）、福建（治建宁府，今建瓯市）、山西（治大同府，今大同市）。2留守司是洪武年间置于凤阳府（治今安徽凤阳）的中都留守司和嘉靖年间置于承天府（治今湖北钟祥市）的兴都留守司。此外，还有统辖黑龙江、松花江流域和库页岛的奴儿干都司，在政教合一的青藏地区设置有乌思藏、朵干二都司及当地宗教首领八大法王分辖各政教中心的寺院，还有各诸侯家属封地，[34]另有置于今甘肃、青海、西藏交界地区的哈密、罕东、曲先、阿端等卫，以上均属羁縻性质，与内地的都司、行都司卫所性质有所不同。
明代都司行都司卫所的任务是，对外防御侵略，巩固边防，对内镇压人民反抗，维护封建统治。留守司则掌守卫中都、留都之事。明制：大抵5600军士为一卫，每卫设前、后、中、左、右五千户所，每1120军士为一千户所，112军士为一百户所。百户所设总旗2（每总旗辖50军士），小旗10（每小旗辖10军士）。另有守御千户所比一般千户所地位略高，不属卫，直属都司。军士有军籍，父子相继，世为军户。平时在政府拨给的土地上进行屯田和训练，垦种自给；国家有事，由国家命将充任总兵官，统率卫所军士进行征伐，事毕，将还于朝，军士各还卫所驻地。内地9/10土地属府州县民户，卫所杂处其间，土地不能自成一区域，称无实土卫所。如13个与布政使司同名同治的都司绝大多数为无实土卫所，仅陕西、四川、湖广、云南、贵州五都司领有少数实土卫所。边区军户多而民户少，或以军户为主，卫所土地自成一区，称实土卫所。如五行都司中陕西、山西、四川行都司系实土卫所。辽东都司只领卫所，不领府州县，全系实土卫所。万全都司大多为实土。大宁都司原系实土，永乐初内迁后，遂无实土。留守司均无实土。有实土的都司卫所，既管军务，又管民事，实际上成为一种地方行政区划。
明一代一省分置三司，所以一省的辖区并非仅指布政使司辖区，也包括都指挥使司、提刑按察使司的辖区。如山东省不仅包括山东布政使司、山东都司辖区，还要包括辽东都司辖区（因辽东都司的监察由山东按察使管辖）。北直隶包括北直隶和万全、大宁都司。陕西省包括陕西布政使司、陕西都司和陕西行都司辖区。
明初实行一省都、布、按三司分立，三司并为封疆大吏，原为避免地方权力过于集中，不久由于阶级矛盾和民族矛盾加剧，内忧外患，三权分立的局面不能应变。于是自宣德以后开始有派部（六部）、院（都察院）大臣以“总督”、“巡抚”职衔督抚地方的临时措施，宣德初有陕西、南畿、浙西、辽东、宣大等巡抚，正统年间开始置有云南总督、贵州总督。景泰以后，地方多事，逐渐普遍设立，成为常制。嘉靖以后，内忧外患连年不断，全国普遍设立节制都、布、按三司的总督和巡抚。明末增设渐多，崇祯年间“时各督抚四十有一，府之滥极矣”。[35]总督主要署理军务，实际有两种，一种短暂设置、数年即罢的，一种比较长期固定设置的，有蓟辽保定、宣大山西、陕西三边、两广四总督。巡抚主理民政，兼理军务，每省皆有，辖区大小前后差异很大，有的一巡抚辖两布政使地，如宣德、正统间的山西河南巡抚，有的一省一巡抚，如正统以后的福建巡抚，有的一省有几个巡抚，如北直隶有顺天、保定、宣府三巡抚，陕西有陕西、宁夏、延绥、甘肃四巡抚，有的相邻几个省合一巡抚，如南赣韶汀巡抚，辖江西二府（赣州、南安）、广东二府（南雄、韶州）、福建一府（汀州）、湖广一州（郴州），有的仅辖一州之地，如昌平巡抚、通州巡抚等。总督辖区也有超过一省的，如宣大山西总督即山西省加上宣府镇。总督、巡抚不仅辖区与三司不一致，驻地也不一定在省会。如蓟辽保定总督驻在密云，防秋驻昌平，宣大山西总督先后驻过宣府、怀来、阳和，陕西三边总督驻固原，防秋驻花马池，两广总督先后曾驻梧州、肇庆、惠州、潮州等地。巡抚主民政，故大部分巡抚与布政使司驻省会。但也有例外，如顺天巡抚驻遵化，保定巡抚驻真定，南赣韶汀巡抚驻赣州等。[36]总之，明一代总督巡抚始终是中央派出的钦差大臣，均系兵部尚书、侍郎或都察院都（副、佥）御史衔，总督、巡抚某外地方，与三司之间名义仍是中央官与地方官的关系，重大地方事务三司听其节制，地方上日常事务仍由三司管理。
总督、巡抚成为地方官实始于清。清初为使督抚辖区和省区一致起来，进行了一系列调整工作，例如改变兼制邻省州县和跨省的督抚制度。裁减和新置一些督抚，使督抚和省制协调起来。明中叶以后，内地主要以巡抚统治，边地才设总督。清初因军事需要，内地也遍设总督。1661年（顺治十八年）肃清了南明势力后，确立了一省一督制，15省共15总督。1665年（康熙四年）因各省以巡抚为主，总督无需每省一个，遂裁并为二省或三省一总督，共9总督：直隶山东河南、两江[37]、山陕、福建、浙江、湖广、四川、两广、云南。此后几经裁并改置，至1683年（康熙二十二年）开始定为两江、山陕、福建、湖广、两广、云南6总督，至康熙末年不改。雍正年间和乾隆初又有增改，至1760年（乾隆二十五年）后，长期固定为直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广（湖北、湖南）、两广、云南8总督，为清一代常制。巡抚的调整也很复杂，关键一年是康熙四年（1665年）。原在1662年（康熙元年）时内地15省共23巡抚。江南省原有江宁（治苏州）、安徽（治安庆）、凤阳（治凤阳）三巡抚，左（治江宁）、右（治苏州）二布政使司。1665年（康熙四年）裁凤阳巡抚。1667年（康熙六年）改左布政使司为安徽布政使司，右布政使司为江苏布政使司。1686年（康熙二十五年）改江宁巡抚为江苏巡抚，[38]巡抚与布政使司辖区就统一起来了。以后1760年（乾隆二十五年）又将安徽布政使司从江宁迁往安庆，两者驻地也一致了。陕西一省原有陕西、甘肃、延绥、宁夏四巡抚。1662年（康熙元年）9月裁延绥，1665年（康熙四年）裁宁夏，留下了陕西、甘肃二巡抚。1664年时陕西分为左右二布政使司，左司仍驻西安，右司驻巩昌。1668年（康熙七年）改右司为甘肃布政使司，并移驻兰州，与甘肃、陕西二巡抚辖区驻地一致了（乾隆二十九年陕甘总督由肃州移驻兰州）。湖广原有郧阳、南赣、湖广、偏沅四巡抚。1664年（康熙三年）裁郧阳，1665年裁南赣。1664年时湖广分左、右二布政使司，左司仍治武昌，右司迁驻长沙，分治湖南。1667年改左司为湖北布政使司，改右司为湖南布政使司。雍正初改湖广巡抚为湖北巡抚，改偏沅巡抚（康熙三年时移治长沙）为湖南巡抚。至此18省18巡抚驻地辖区已趋统一。1748年（乾隆十三年）裁四川巡抚，1764年（乾隆二十九年）裁甘肃巡抚。直隶巡抚早在1724年（雍正二年）时已改为总督兼巡抚事。18世纪中叶（乾隆中叶）以后，全国确定为8总督、15巡抚（江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州）。直隶、四川、甘肃三省无巡抚，由总督兼巡抚事。山东、山西、河南三省无总督，由巡抚兼总督职责，成为定制。至光绪年间始有增减：1884年（光绪十年）置新疆巡抚；1885年改福建巡抚为台湾巡抚，移驻台湾，1895年因中日战后台湾割让日本而裁。1904年（光绪三十年）裁湖北、云南二巡抚；1905年裁广东巡抚，1907年（光绪三十三年）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督。清末为9总督15巡抚。
明代一省之长为布政使，清代一省之长为巡抚，故分巡抚才算分省。如江苏省在乾隆二十五年分江苏（治苏州府，辖苏、松、镇、常、太四府一州）、江宁（治江宁府，辖江宁及长江以北诸府州）二布政使司，但仍为一省。然以省级长官而言，有督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，侧重于军事，地位略高于巡抚。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置”，重于民政。布政使“掌宣化承流，帅府州县官，廉其录职能否，上下其考，报督抚上达吏部”，按察使“掌振扬风纪，澄清吏治”，地位皆次于巡抚。[39]
清代在边疆地区施行与内地不同的行政区划制度，乃由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。如在东北地区设有奉天（又称盛京。驻奉天，今沈阳市）、吉林（驻吉林，今市）、黑龙江（驻齐齐哈尔，今市）三将军，外蒙古设乌里雅苏台（驻今蒙古共和国扎布汗省省会扎布哈朗特）将军，新疆设伊犁（驻惠远城，今霍城县东南）将军，各有其将军辖区。将军下设副都统、参赞、办事大臣等辖区。设西藏、西宁办事大臣，分别驻拉萨、甘肃西宁府（今青海西宁市），管辖西藏、青海地方。内蒙古盟旗地区由中央理藩院直接管辖。以上8个边区加上内地18省，全国共分26个大政区。清末帝国主义入侵，为了加强防务，1884年（光绪十年）建新疆省，1885年（光绪十一年）建台湾省（《马关条约》后割让给日本），1907年（光绪三十三年）改奉天、吉林、黑龙江三将军辖区为省，清末全国为22省。
元帝国的版图本较汉、唐为大，而元代所建行省级政区仅11个，省的幅员十分广袤。如中书一省竟包有今京、津、冀、晋、鲁、豫（绝大部分）等数省之地，辽阳行省、岭北行省更可谓是辽阔无际。其他内地行省也有今数省之地，下辖30余个路、府、州，管理幅度过大。这种划分显然不是从行政管理出发，而是着眼于军事统治。因为蒙古民族完全用武力手段征服了宋代以来的6个政权（南宋、金、西夏、西辽、大理、吐蕃），为了防止被征服民族的反抗，不得不将中枢权力分散到各处，建立起镇抚作用的军事区域，而中枢权力又不宜太多的分散，因此行省数目不能过多。同时因为元朝统治者为马背上的民族，日驰千里为寻常之事，所以幅员辽阔也不足为奇。但幅员过大，毕竟不利于行政管理，于是又在行省与路府州之间设置道一级，作为监察区，以辅助行省管理事务，开创了省以下设置监察区的先例。到了元末地方多事，农民起义烽火遍地，不得不从行省中分出分省、行省，以便对付紧急事件。这与历史上其他朝代不同，以往是在末年将小政区合并成大政区，而元末却是将大政区分小，这说明政区过大也不利于中央集权统治。所以明代除了改行省为承宣布政使司外，还将省的幅员调整得比较均匀，唯南北两京辖区过大，这在下面再说。清代沿袭明制，除了将南京、湖广、陕西三省各一分为二外，其余12省基本未动。从12省变为18省的制度，从康熙年间直至光绪年间长达200年而无所更张，也为历史上所罕见。于是“内地十八省”的概念，一直深入人心。从清末至今在这18省范围内的变化也不大，除分置台湾、海南、宁夏三省区和京、津、沪、渝四直辖市外，未有根本性变化。
上文已述，唐代分道边界原则上是依“山川形便”而定，宋代为了加强中央集权，背离了“山川形便”的原则，不少分路开始发展了“犬牙交错”的原则。元代则是将这种原则发展至极端的时期，不论高层政区的行省，还是统州、县的路、府、州边界，都突出表现了犬牙交错的特点。元代统县的路、府、州不仅幅员大小悬殊可谓史无前例，同时边界的极端犬牙交错，出现许多不相连接的飞地。如内长城以南的山西省仅置冀宁、晋宁二路，中书省河间路几乎有今天河北省1/4大，而同为统县的恩、威、冠等州只领1县，河北南部的大名路却领有河北中部的清河县，广平路隔顺德、真定二路而领有河北西北部的井陉县地，河间路隔德州领有临邑县地，延安路几有今陕西省一半的土地，而同属陕西行省的庄浪、西和、成三州各只领1县，这种统县政区大小悬殊，隔有飞地的情况几乎各省都有，不能详列。最突出表现犬牙交错的是行省的边界，元代行省幅员广大，行省长官统有军、政、财、监大权，为了防止偌大地方政权出现割据的局面，在规划省区的边界上，采取与汉州、唐道、宋路完全相反的做法，无视大山大河如秦岭、太行、长江、黄河的存在，使每个行省都不成为完整的形胜之地。如陕西行省跨过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖北、湖南为主而又越过五岭而有广西、海南，江西行省也越过五岭而有广东，河南江北行省则合淮河南北为一，中书省则跨太行山东西两侧，兼有山西高原、华北平原和山东丘陵三个不同的地貌区，江浙行省从江南平原逶迤到福建山地，唯四川稍有四塞之固，然北面失去了秦岭，也难以形成割据。中国的主要山川都是东西走向的，故唐代的道大多东西长、南北狭，而元代为破山川之险，结果自然相反，形成南北长、东西窄的形势。原因固然是为了避免割据，出于政治上的需要，其具体划分则是由于蒙古征服金、南宋，其军事行动是从北而南进行的，初期即以兵至为行省范围，就必然要跨越黄河、秦岭、淮河、长江、五岭等天然分界线。元代这种幅员辽阔、犬牙交错的划分弊端是显而易见的，一是地域过大，不得不增加管理层次，施政必然不便；二是不同自然条件带合在一个政区，对农业生产管理也有影响。所以明朝建立后，即对元代的行政区划进行调整，将南方三省都一分为二，江西行省分为江西、广东二省，湖广行省分为湖广、广西二省，江浙行省分为浙江、福建二省，大体上沿袭宋代路的分界，两广沿袭宋代广南东、西路而有所调整，分元代的中书省为北平、山东和山西，将中部的河南江北行省分属南京、河南、湖广三省。以上划分基本上符合自然区划，唯陕西省仍然沿袭元代，跨秦岭南北。但朱元璋又创造了新的犬牙交错，如在登位之初，即以首都金陵（今南京）和他的老家凤阳为中心，划出一个包括淮北、淮南、江南三大不同地域的大南京，这种划分是史无前例的。淮河、长江都是自然分界线，宋代以前只有跨淮或跨江政区，元代走到极端，也只是跨淮南北，从未见过有跨江越淮的政区。明代南京地位特殊，幅员特别广大，包括16府、4直隶州，这样显得旁邻只有9府之地的浙江省过于狭小，于是后来将嘉兴、湖州两府划给了浙江省，这样又违背了山川形便的原则，太湖流域自秦汉以来一直是属于一个高层政区，一千多年来不变，这样的划分使太湖流域分属两个高层政区，不利太湖流域的农业开发和水利兴修。此外，另有违背山川形便原则的还有河南省占有黄河以北地，这是因为朱元璋是从南向北征伐的，由河南的军队占有了河北地，即据以划省，这种状况一直沿袭至今；明代分建广东、广西省时，将元代湖广行省的海北海南道宣慰司地划给广东，使广西完全没有海岸线，而使钦廉地区虽属广东，在地域上仅一线与广东相连，这种现象一直沿袭到解放后，几经改隶，钦廉地区最终才属广西。贵州省是永乐年间分湖广、四川、云南三省所置，其边界完全不顾自然山川，形成中间狭、两翼宽的蝴蝶状，直到清雍正年间才调整至今状。清代基本上沿袭了明代体制，稍有改动的有陕西省分置甘肃省，湖广分为湖南、湖北，都比较符合山川形便，还有即上述贵州省，只有江南省（清初改明南京为江南省）分为江苏、安徽时，不依历史上按自然条件南北分界，而是东西划分，使两省都跨有淮北、江南地，有将经济发达和相对贫困地区搭配的意思，至今尚是。
元代在行省以下有路、府、州、县等级行政单位，大致将宋、金时代重要的府均升为路，其统隶关系比较复杂。路设总管府，其长官为达鲁花赤、总管。不设总管的府称散府，长官为达鲁花赤、知府或府尹，府或隶属于路，称属府，或直属于行省。州有达鲁花赤、州尹或知州，大多数领州县，个别不领州县。州或隶于府，或隶于路，或直属行省，或领县或不领县。县有达鲁花赤、县尹等官，或直属于路，或隶于府，或隶于州。边远地区还有“军”的设置，品秩和设官同下州。路治所在都市，设一个或几个录事司（大都、上都设巡警院），管理城市居民。《元史·地理志》载，元代有路185，府33，州359，县1127。其统隶关系大致如下表：
明代省以下行政单位有以下变化：一是改路为府，由省直辖府一州一县；二是州有属省的直隶州和属府的散州两种，直隶州视府，属州视县，均省去附郭县，本县事由知州管辖；三是省不仅包括布政使司所辖府州县，还包括都指挥使司所辖卫所。据《明史·地理志》记载，明代有府140，州193，县1138，羁縻府19，州47，县6。据《明史·兵志二》记载，明代后期，有都司16，行都司5，留守司2，卫493，所359，其隶属关系如下表：
清代省以下行政建置基本沿袭明制，但也有改变：一、废除以卫所管辖部分土地和军户的制度；二、省以下增加厅一级。厅为府的分支机构，由知府委派同知或通判一员驻扎在本府境内较偏远或新开发地区，其辖区亦即称厅。厅有两种，属省的称直隶厅，绝大多数不领县，属府的称散厅；三、明代不论直隶州、散州均领县，而清代直隶州领县，属府的散州不领县。由于直隶厅的长官同知、通判地位略高于知州，故清代省以下政区习惯上称为府、厅、州、县。据《光绪会典》卷4记载，全国共设府185，直隶厅34，直隶州73，散厅87，属州145，县1314（台湾3府、1州、11县未载入）。其统隶关系如下：
清代在边疆地区部分汉人和少数民族聚居的地方，如有从事农业生产的，也仿照内地置府、州、厅、县。如奉天将军辖区内设奉天府、锦州府，吉林、黑龙江省内也有个别厅、州。在内蒙古东部置热河厅，张家口以北、察哈尔地区有口北三厅（张家口、独石口、多伦诺尔），今大黑河流域有归化（治呼和浩特）等七厅。在新疆有过镇西厅（治巴里坤）、迪化州（治今乌鲁木齐）、吐鲁番厅等。东北地区的府、厅、州、县，归当地驻防的奉天、吉林、黑龙江三将军管辖。而其他地方的府、厅、州、县，则分别属于相邻的省管辖，如热河厅（承德府）属直隶，归化七厅属山西，新疆州县属甘肃省等。此外，在内外蒙古、东北、青海、新疆等地建立盟旗制度。盟相当于府，旗相当于县。新疆地区除八旗制外，还有回庄制度，由各级“伯克”管理各回城。西藏地方则设城、营进行管理。光绪末年奉天、吉林、黑龙江、新疆建省后，设巡抚代替将军进行统治，副都统、参赞、办事大臣也为府、厅、州、县所替代。
元明清时期还在西北、西南地区实行由少数民族首领充任世袭的土司制度，设置按等级分为宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等和土府、土州、土县的各级土司进行统治，上属省管辖。土司只对中央政府负担规定的贡赋和征伐任务，在其辖区内保持原有的统治机构和权力。明清两代曾在部分地区进行过改土归流，但不彻底。国民政府时代部分地区仍有土司存在。新中国成立后，土司制度才彻底废除。
元明清时期除了上述各种行政区划外，还有介于省和府州县之间的“道”。元代的道有两种：一是宣慰司道，是中书省、行中书省的派出机构，协助中书省、行中书省分理一部分离省会较远的路、府、州、县。元初宣慰司道废置频繁，延祐以后至至正前较稳定的有11道，分隶中书省和5个行中书省。如中书省境内有山东东西道（分辖今山东境内大部）、河东山西道（分辖今山西和内蒙古一部分），河南江北行省境内有淮东道（分辖今江苏长江以北大部和安徽江北一部分）。一是肃政廉访使道。主刑名监察的区划，属御史台和行御史台。元初也大有增减。大德年间定为22道。中书省、辽阳行省、河南江北行省三省共有8道，隶御史台，称内8道。江浙行省、江西行省、湖广行省三省共有10道，隶江南行御史台，称江南10道。陕西行省、四川行省、云南行省、甘肃行省4省共有4道，隶陕西行御史台，称陕西4道。明代道也有两种：一由布政使副手参政、参议分管一部分府州县的民政，称分守道。13布政使司共分60道；一由按察使副手副使、佥事分管一部分府州县的刑名按劾之事，称分巡道。13布政使司共69道。此外还有兵备道、水利道、盐法道等专有职司，不普遍设置，不视作行政区划。两京也有分守、分巡道，因不设布、按，守、巡诸员无所属，则寄衔于邻省布、按司官。如北直隶的道寄衔于山东、山西，南直隶的道寄衔于山东、浙江、江西、湖广。清代沿袭明制。1763年（乾隆十八年）罢参政、参议、副使、佥事等职，统称道员。但仍有分守、分巡之分。
辛亥革命以后撤废了府、厅、州制度，全改为县，实行由省直辖县的二级制。1914年北洋政府期间，曾分一省为数道，取消分守、分巡等名称，设置道尹，实行省、道、县三级制。同时在此期间，改直隶省为河北省（1928年）；将内蒙古的部分盟、旗改置特别区，套西蒙古二旗划隶甘肃省，哲里木盟各旗分隶东北三省（1914年）；乌里雅苏台清季通称外蒙古，此时正式改称外蒙古，废将军，设都护使（1913年）；改奉天省为辽宁省（1929年）；以原甘肃省宁夏府及内蒙古套西二旗地置宁夏省（1928年）；划甘肃省西宁道置青海省（1928年）。1914年另设6特别区：（一）京兆地方，1914年改清顺天府置，治北京内城，1928年裁；（二）热河特别区，1914年划直隶省15县、内蒙古16旗置，治承德县，1928年改为省；（三）察哈尔特别区，1914年划内蒙古22旗（牧厂）及直隶、绥远部分地置，治万全县，1928年改为省；（四）绥远特别区，1913年划内蒙古19旗、山西省16县所置，治归化县（今呼和浩特市），1928年改为省；（五）川边特别区，1914年划原清雅安府西境，包括昌都地区所置，治康定县，1925年改为西康屯垦区，1939年改为西康省；（六）东省特别区，1924年收回中东铁路沿线15公里地区所置，治哈尔滨，伪满时以该区中心区域及滨江县置哈尔滨市。
1928年取消道制，恢复省县二级制。十年内战时期，国民党政府为了围剿苏区，曾设置行政督察专员制度，先在江西推行，即将江西划为几个区，置行政督察专员管理，辖区即称专区。以后推行至全国，大致相当于明清的道。另有设治局（性质近似清代的厅）管理少数民族地区。国民党政府时期又增设市一级政区，分院辖市（初称特别市，后改），如南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市等；省辖市，如杭州市、南昌市、福州市等。据1947年建制，其统隶关系如下（中华民国内政部编《行政区划简表》，商务印书馆，1947年）：
其省、省辖市、县政区表如下：
（续 表）
元代至元初定路分两等，10万户以上者为上路，10万户以下者为下路，地当要冲，不及10万户者，亦为上路。州定三等，1万5千户以上者为上州，6千户以上者为中州，6千户以下者为下州；县分三等，6千户以上者为上县，2千户以上、不及2千户者分别为中县、下县。平南宋后，定江南州为三等，5万户以上者为上州，3万户以上、不及3万户者分别为中州、下州；县为三等，3万户以上者为上县，1万户以上、不及1万户者分别为中县、下县。南北等第相同的县，户口相差5倍之多，其时江南地区户口之殷实、经济之发达可见一斑。元代还有特殊政策，将州县划为同一升等依据，即县的户口增至州的标准，即可升为下州，但路、府治所所在的县户口再多也不能升州。1283年（至元二十年）就有44县升为州，大多在南方地区。当时北方因户口减少而省县入州，南方则因户口增殖而升县为州，于是就出现大量不领县的州。汉代州为最高行政区划，下辖数郡、十数郡，县至少数十。唐宋时代州降为统县政区，至少领1县至数十县。至元代州的地位更进一步下降至与县同列。
明代改路为府，改以户口多少为以税粮多少为分等标准。粮20万石以上为上府，20万石以下、10万石以下分别为中府、下府。县粮10万石为上县，6万石以下、3万石以下，分别为中县、下县。清代府、州、县分等办法又一大变，将地方政权的事务繁简、位置冲要、治理难易、税粮多寡简括为“冲、繁、疲、难”四字，府州县等第高低，视其四字多少。“冲、繁、疲、难”四字俱全的县，称为“最要”或“要”缺（职位），一字或无字的县称“简”缺，三字或二字的称“要”缺或“中”缺。地方政区的分等从单一标准到综合标准，说明管理水平的提高和对地方控制的严密。民国时期按面积、人口分县为六等，但实际上有许多县未分等。
元明清三代是中央集权高度发展时期，虽同为行省时代，但在中央和地方分权、集权问题上经过多次反复，其表现为：
（一）元代地方行政区划突出军事统治，初年全国仅置7个省、行省，幅员无限辽阔，以后分为中书省和10个行中书省，地域还是很大，权力又集中，不能有效管理，于是分为多层次的复式政区，多的竟达五级，层次一多，施政肯定有许多不便，结果地方有事，应变就比较困难。所以末年各地起义，不得不临时分出许多行省、分省，造成地方行政制度上的混乱。明代接受了这个教训，改行省为承宣布政使司，并分置都指挥使司、提刑按察使司，学习宋朝，实行三权分立，避免地方权力过重，形成割据。地方上实行三级管理，比较正常。这种分权确实起过遏制地方权力过大的作用，但结果也与宋代一样，如地方出现紧急事件，无专一的权力，于是又不得不推出总督、巡抚制度，虽在明代始终未成正式地方一级政权，然其性质已见端倪，清代总督、巡抚正式成为省一级最高长官。清代各级地方官均由中央吏部铨选，并有期限和回避等制度，十分严格，故总督、巡抚权力虽大，很难形成割据。布政使、按察使名义上虽为督抚的属员，实际上省内具体事务由布、按两司职掌，所以仍是三级制。但清代疆域十分辽阔，人口众多，其统治强度，远过于汉唐，所以三级制管理幅员还是过大，于是又产生了省与府州之间的道，作为省的派出机构分管一部分府州。辛亥革命以后，废府州，由省直接领县，中间置道以承上下，但道始终未成正式一级地方行政区划。国民政府时代为围剿苏区先曾在江西设置专区，后推行全国，形成省、专区、县虚三级。新中国成立后，这种制度沿袭下来，称为地区或专区，也未曾作为正式一级政区。总之，自元代实行行省制度以来，始终在三、四级之间徘徊，在中央和地方分权上始终在集权、分权、集权上循环。
（二）元代为军事统治，划分行省边界时全不考虑山川形便，于是出现了许多跨山越岭，逾河渡江的政区。这种边界虽可遏制地方割据，但对经济发展显然是不利的。明代虽有南京的不合理边界，但总的情况是经过了调整，渐趋合理。清承明制，略有调整，并且对周边的游牧区、渔猎区的划分和建置，都比较符合自然山川形胜。明清时期虽有统制一方军政大权的总督、巡抚出现，但其下各级官员均由中央铨选，再则地方经济联系加强，很难形成唐末割据势力。辛亥革命以后，撤府为县，由省直接辖县，时值新旧政权交替，曾一度出现短期军阀混战局面，中央与地方、集权与分权的矛盾仍然存在。总之，像中国这样一个地域广大，人口众多，民族复杂，地区差异突出的中央集权国家，在行政区划上如何处理好中央和地方的关系问题，是值得研究的重大课题。
【注释】
[1]《左传》昭公五年。
[2]《史记》卷31《吴太伯世家》。
[3]《左传》昭公二十八年。
[4]周振鹤：《县制起源三阶段说》，载《中国历史地理论丛》1997年第3期。
[5]《左传》哀公二年。
[6]谭其骧：《秦郡新考》，载《长水集》上册，人民出版社1987年版。
[7]《史记》卷17《汉兴以来诸侯王年表》。
[8]周振鹤：《西汉政区地理》，人民出版社1987年版，第11页。
[9]《汉书》卷49《晁错传》。
[10]《续汉书》志第19《郡国志一》。
[11]《续汉书》志第28《百官志五》。
[12]《后汉书》卷75《刘焉传》。
[13]〔清〕洪亮吉：《十六国疆域志》序。
[14]《魏书》卷106《地形志》。
[15]《隋书》卷29《地理志序》、胡阿祥：《六朝疆域与政区研究史料评说》，载《历史地理》第12辑，1995年。
[16]《宋书》卷11《志序》。
[17]《南齐书》卷14《州郡志》。
[18]王仲荦：《北周地理志》，中华书局1980年版。
[19]胡阿祥：《东晋南朝侨州郡县的设置及其地理分布》（上）（下），载《历史地理》第8辑，1990年7月；第9辑，1990年10月。
[20]《宋书》卷82《周朗传》。
[21]《晋书》卷75《王国宝传》。
[22]《旧唐书》卷38《地理志》。
[23]《宋史》卷85《地理志》。
[24]《新唐书》卷50《兵志》。
[25]〔北宋〕洪迈：《容斋四笔》卷12。
[26]谭其骧：《唐代羁縻州述论》，载《长水集续编》，人民出版社1994年版。
[27]转运使司各道名称不一，如南京道称转运使司，中京道称度支使司，西京道称计使司，东京道称户部使司，上京道盐铁使司。见《辽史》卷48《百官志四》。
[28]辽代九帝各一宫，另两位摄政最久的应天、承天两皇太后各一宫，皇弟置一宫，丞相耶律隆运置一府。
[29]《辽史》卷36《兵卫志下》。
[30]谭其骧：《金代路制考》，载《长水集》下册，人民出版社1987年版。
[31]章巽：《夏国诸州考》，载《开封师院学报》1963年9月第1期。
[32]景爱：《金代行省考》，载《历史地理》第9辑，1990年。
[33]《元史》卷91《百官志七》。
[34]房建昌：《明代西藏行政区划考》，载《历史地理》第13辑，1996年。
[35]〔明〕谈迁：《国榷》卷99，崇祯十六年十二月戊子。
[36]靳润成：《明朝总督巡抚辖区研究》，天津古籍出版社1996年版。
[37]即江南、江西。江南明为南直隶，清初改名，康熙初分为江苏、安徽二省。
[38]《清史稿·赵麟传》、钱实甫：《清代督抚年表》。
[39]《清史稿》卷116《职官志三》。