州郡县三级制的确立与解体
春秋战国时代人们借用大禹治水的传说，把他们所知的天下地域范围划分成九个区域，即人们常说的大禹九州。后代将其误传为先秦时代的地方行政区划是没有根据的。九州的名称记载不一，下列为几种有代表性的说法：
汉后经学家认为《禹贡》九州是夏代大禹时制度，《周礼》是周制，《尔雅》是殷制。《吕氏春秋》是杂家，不是经典，就不加理会。其实夏商周三代根本不可能有这种地方行政制度，完全是后代经学家的附会。
然而州作为一种地方行政制度，从西汉开始萌芽到完全形成，则已至东汉末年，经过了整个两汉时期。上文提到西汉初年中央直辖仅15郡，故而去秦制郡监，吏治由丞相派员视察，无常设官员。到汉武帝时代郡国增至109个，丞相无法兼管，于是在公元前106年（元封五年）将长安京畿附近7郡以外的全国郡国分成13个区域，此区域称部，每部派一刺史（刺即监察之意），巡视吏治和豪右强宗，称为行部。刺史所监察的区域称刺史部。为了给每个刺史部取个名称，就借用了《禹贡》的九州的名称（改雍为凉，改梁为益）加上《职方》的两个州名（幽、并），共为冀、兖、豫、青、徐、幽、并、凉、荆、扬、益11州，另有两个不在《禹贡》范围内的刺史部，即最北的朔方（河套）和最南的交趾（岭南），共为13个刺史部，俗称十三州。公元前89年（征和四年）又于京畿附近7郡（京兆尹、右扶风、左冯翊、河东郡、河内郡、河南郡、弘农郡）置司隶校尉，察举京师百官和近畿7郡吏治和豪右强宗，称司隶校尉部，于是在汉武帝时出现了14个监察区。西汉的刺史“位卑权重”，秩六百石，与县令相同，但有权省察秩二千石的郡太守、都尉。刺史每年8月巡行所部，岁终至京师向丞相奏事，由丞相处置，故无固定驻地。东汉初年，匈奴南侵，省朔方入并州，改交趾为交州，加上首都洛阳附近的司隶校尉部，共13个监察区，俗称十三州。同时加重刺史的职权，如岁终刺史本人不必诣京师奏事，而由属下替代，于是有了固定驻地；职权不限于监察，还有黜陟之权，成为郡国守相的上司，但毕竟治官不治民，不干预地方行政，仍不得算地方一级行政机构。据《续汉书·郡国志》记载，东汉刺史治所如下：
184年（东汉灵帝中平元年）黄巾起义，四方多事。188年（中平五年）朝廷选重臣出任刺史，称州牧，掌一州军民，称刺史，职权相同。“州任之重，自此而始”，[12]从此州由监察区逐渐变成为行政区，地方行政制度由秦汉四百年的郡县二级制开始进入此后四百年经魏晋南北朝至隋初的州郡县三级制。
194年（东汉献帝兴平元年）分凉州、河西四郡为雍州，则东汉末为14州。三国鼎立时期荆、扬各分为二。魏据黄河流域有司、豫、冀、兖、徐、青、雍、凉、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；孙吴据有长江中下游和珠江流域，有荆、扬、交3州；蜀汉据有今四川和陕西汉中盆地，置益州一州，另置分理益州南部今川西和云南、贵州地区的所谓“南中七郡”的庲降都督，主要用于镇抚南中少数民族豪强，是介于州郡之间的军事辖区。故三国时总共还是算为16州。263年曹魏灭蜀，始分益州为梁州（今四川东部）。264年（孙吴永安七年）分交州为广州（今两广）。265年司马氏代魏时为14州，吴有4州，南北共18州。269年（西晋泰始五年）分雍、凉、梁三州部分地置秦州，270年分益州西南部地置宁州，274年分幽州东部地置平州，共17州。280年（太康元年）晋平吴统一，将南北荆、扬州合一，全国共19州。291年从荆、扬二州分出今福建、江西地置江州，307年从荆、广二州分出今湖南东部和广东北部地置湘州。至西晋末年共21州。
西汉州部的幅员很大，北方的州略当今半省、大半省或一省之地。如兖、豫、青、徐四州之地，相当于今山东全省、河南大部、安徽淮河以北、江苏长江以北地；冀州相当于今北京市、天津市、河北大部和辽宁省地；南方的州更大，相当于今二三省或三四省地，如荆州相当于今湖南、湖北二省和河南省南阳盆地以及广东的韶关地区；扬州相当于今浙江、福建全省和安徽淮河以南以及江苏长江以南地；益州包有今四川大部、贵州全省、云南大部和陕西汉中地区；交州相当于今两广和越南北部地。东汉时除朔方并入并州成为跨黄河东西据有今山西大部、陕北和内蒙河套地区的大州外，其余州幅员都继承下来了。由于州制初为监察区演变而来，为巡视方便，州的边界基本上符合山川形便。刺史驻地选择主要着眼于交通方便，如与传统的政治中心吻合，当然是首选，如司隶部驻洛阳，青州驻临淄，冀州驻刘秀登基的高邑，幽州治蓟，交州治龙编等，而扬州不驻战国以来一大都会的合肥而治长江边上的历阳，豫州驻涡水沿岸的谯，徐州驻沂、沭河沿岸的郯县，兖州驻泗水（又称菏水）南岸的昌邑，显然是这些城市地处东西、南北交通要冲之故；益州治雒而不治成都，当与地处汉中盆地进入成都平原首站有关，凉州治陇县也是因为地处关中平原进入河西的门户；至于荆州治沅水旁的汉寿，显然是与东汉一代经营武陵蛮有关。三国西晋时期，州正式成为一级政区，除周边几个州因分置新州幅员有所缩小外，大体上无明显变化，唯不少州刺史的驻地发生了变化，如冀州从偏西的高邑迁至地位适中的信都（今河北冀县），徐州迁至彭城（今徐州市），当然较郯更为合适；豫州从谯迁至陈（今河南淮阳），是东汉以来蔡河水运较涡水更为发达之故；兖州从昌邑迁至廪丘（今山东郓城县西北），可能是廪丘近东汉以后的黄河和濮水，交通更为便利；凉州迁至地位适中的姑臧（今甘肃武威），此后一直是河西地区的政治中心，益州迁至成都无疑是最合适的，荆州迁至江陵是两湖地区传统中心，扬州治建业（今南京市）是从政治上考虑的选择，从交州分出今两广地区置广州，番禺（今广州市）当然是首选；其他新置州治，都是选择地位适中的城市，如平州治襄平（辽宁辽阳市），秦州治冀县（今甘肃甘谷县东），在东汉末年一度为凉州治；梁州治南郑（今陕西汉中市），从地理位置考虑，都是最佳选择。总之，自东汉末、三国开始，州作为一级政区，其中心的选择较初置时更为全面了。
三国时期开始稳定的州郡县三级制。州辖郡、国，郡、国辖县、道、邑、侯国，制度同东汉。吴、蜀无王国，只有郡。孙吴还有一种以屯田为主兼管该地人民的农政合一的地方行政区划，即典农校尉和典农都尉，前者同郡，后者同县。如毗陵典农校尉，领毗陵（校尉驻地，今江苏常州市）、云阳（今丹阳）、武进（今镇江市东南丹徒镇）三县；如属丹阳郡的江乘典农都尉（今江苏句容北）、湖熟典农都尉（今南京市湖熟镇）、溧阳屯田都尉（今溧阳市）等。这是因为东汉末年中原地区大批人口迁往东南地区，而东南荒地尚多，屯田客即为当地居民，故出现农政合一制度。西晋初都改为郡县。
曹魏有郡国约90，吴有郡43，蜀有郡22，共有155郡国。对两汉而言，南北郡国数均有增加。由于疆土没有明显扩大，郡国幅员显然是缩小了。南方郡数增加比较明显，如两汉时今江西省仅豫章一郡，孙吴时分为豫章、临川、鄱阳、庐陵四郡，东汉时今浙江省钱塘江以南部分和福建省合置会稽一郡，孙吴时一分为三，今浙江省钱塘江以南分置会稽、临海二郡，福建自为建安一郡。此外，南北郡数比重发生了变化，三国大体上是北方占6/10，南方占4/10。西晋时总共162郡，秦岭、淮河以北有86郡，以南76郡，北方占53%，南方占47%。与此同时，南方的地区政治中心也随着郡级政区的增多而增多。县的情况南北也不同。魏有县700余，吴有县313，蜀有县100余，共有县1200左右。与两汉比较，黄河流域的县不仅没有增加，反而减少；而南方明显增加，如吴、蜀境内因经济开发，人口繁衍，县数明显增多。两汉时今福建省境内仅一县，孙吴时增至8县；今江西省东汉时置21县，孙吴时增至54县；今湖南省东汉时置38县，孙吴时增至56县。南方郡县的明显增多，反映了东汉末年以来南方地区逐渐开发的结果。
晋武帝司马炎认为曹魏未分封同姓诸侯以为屏藩，故司马氏有篡位之机，遂于265年（泰始元年），封宗室27人为王，王有领地，但不过一郡而已。又以诸王出镇重地，造成统治集团内部争权夺利，最终引起“八王之乱”。黄河南北陷入长达16年之久的混战。在内战中利用少数民族的贵族参加内战，使匈奴、鲜卑等少数民族长驱直入中原，西晋政权内部力量消耗殆尽，民族矛盾和阶级矛盾加剧，最终爆发永嘉之乱。
西晋末年永嘉之乱，北方先后在游牧民族所建立的十六国统治之下。各国为“务广虚名”，往往在各自统治的较小区域内随意分置许多州，州制开始发生混乱。“如石氏建扬州之号，仅得一城；前燕标荆土之名，惟余数县。”[13]又如汉刘渊在平阳（今山西临汾西南）置雍州，在离石（今县）又置幽州。前赵刘聪以洛阳为荆州，在隔河北岸的怀县（今武陟县西南）置殷州。北燕仅西晋平州一半和幽州小部分地，却置了并、幽、青、平、冀5州。北凉仅今甘肃张掖、民乐、山丹数县之地，先后设置了沙、秦、凉3州。南燕疆土稍大，也只有山东半岛地，置了青、并、幽、徐、兖5州。郡的数目则更多，不胜详述。南方东晋有10余州。南朝宋、齐各有20余州。梁天监十年（511年）有23州，以后开疆拓土，析置新州，至大同中（535—545年）仅隔20～30年，竟增至107州。陈朝疆土狭小，仅长江中下游南岸和珠江流域，却有42州（一说44州）。
世纪中北魏统一北方后，经过一番省并，初年约有10余州。至孝文帝太和（477—499年）中有38州。太和后增置益滥，末年竟达80余州。当时北中国处于一片战乱之中，人口大量死亡，所谓“孝昌（北魏孝明帝年号，525—527年）之际，乱离尤甚。恒代以北，尽为丘墟；崤潼以西，烟火断绝；齐方全赵，死如乱麻。於是生民耗减，且将大半”。[14]在这样背景下，东、西魏分裂时，相合仍有110余州。以后北齐据有北中国东半部地，经过省并，至末年，竟有97州。正如《北齐书·文宣帝纪》所言：“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”北周大象二年（580年）有州211个。南北朝前期共有州50～60个，末年达300余州。州制之滥，至此已极。州既如此，郡亦相同。郡置之滥，北朝胜于南朝。南朝刘宋大明八年（464年）有郡270余个，南齐时有郡370余个，梁天监十年有郡350余个；其中还有在开发南方蛮、俚、僚地区设置的宁蛮府、左郡左县和俚郡僚郡60余个，不少是“或因荒徼之民所居村落置州及郡县，刺史、守、令皆用彼人为之”，故《通鉴》胡注说萧齐时“有寄治者，有新置者，有俚郡、僚郡、荒郡、左郡，无属县者，有或荒无民户者，郡县之建置虽多，而名存实亡”。北朝更滥，北齐天保（550—559年）间有郡160个，北周末竟有500余个郡，而县不过1124个。[15]州郡之滥，其原因或为战争繁多，有功之将别无可奖，唯以州刺史、郡太守为赏；或为新拓少数民族地区，为安抚笼络其首领而赐以刺史之职。于是不得不将州郡领域越分越小，以便安置，达到了恶性膨胀的地步。同时当时政局混乱，兵燹连年，政权更迭无常，各国疆场伸缩不时，人口流动靡定，州郡废置不常，“版籍之混淆，职方所不能记”。[16]各正史地理志已不可能反映当时的实际情况。
东汉末年初行州郡县三级制时，一州往往辖有十几或七八个郡，每郡领有10余或20余县不等。可是到了南北朝后期，有些州只辖一二个郡，一郡只领二三或一二个县。有的州、郡竟无县可领，有的仅存名目。南朝齐在汉中地区的梁州统65郡，其中45郡“荒或无民户”。[17]有的两州、郡合治一地，一人兼任两刺史或太守，称为“双头州郡”。故实际上只是州直接领县，郡形同虚设。中央对地方已失去控制，地方权力也近乎解体。至此，实行了400多年的州郡县三级制已经完全处于崩溃境地了。
东晋南朝时期还有一种特殊的地方行政制度，即侨州郡县的设置。晋末永嘉之乱，中原人民纷纷流徙，大部分渡淮南迁，也有一小部分迁往辽东和河西的。因此侨州郡县不限于东晋南朝，北方也有，如前燕慕容氏将中原地区迁居辽河流域的流人设置侨郡，以冀州人置冀阳郡，以豫州人置成周郡，以青州人置营丘郡，以并州人置唐国郡。河西的割据政权也有会稽郡、建康郡之设。以后北朝也有侨州，六镇起义后，北魏东魏曾侨置恒、云、朔、燕、蔚、显六州于并、肆、汾州界内。西魏、北周亦曾侨置此六州于秦陇地区。[18]而迁往南方的移民往往是以原中原世家大族为核心形成的流民集团，当地政府为了招抚流民，安置世族大姓，保持其原有显赫的郡望，即就地按原来籍贯的州郡县名设置政区，给予不税不役的待遇。所以侨州郡县作为一种地方制度，并广泛实行，对后代地方行政制度影响较大的则为东晋南朝的侨州郡县。据今人研究，东晋南朝时先后共置过侨州78个，侨郡258个，其情况十分复杂，也极不稳定。有沦没一州一郡一县，而侨置数州数郡数县者，侨名加“南”、“北”、“东”、“西”字加以区别；有实土恢复而侨置不废，以至于侨实并存者；有实土恢复不再建置，而出现侨州领有原实郡县者；有侨置改名不沿袭旧称而改新名者；有原为王国侨置改为郡者；等等。[19]正如《宋书·诸志总序》所言：“魏晋以来，迁徙百计，一郡分为四五，一县割成二三，或昨属荆、豫，今属司、兖，朝为零、桂之士，夕为庐、九之民，去来纷扰，无暂止息，版籍为之浑淆，职方所不能记。自戎狄内侮，有晋东迁，中土遗氓，播徙江外，幽、并、冀、雍、兖、豫、青、徐之境，幽沦寇逆……百郡千域，流寓比室……莫不各树邦邑，思复旧井……故魏邦而有韩邑，齐县而有赵民。且省置交加，日回月徙，寄寓迁流，迄无定託，邦名邑号，难或详书。”
图8-2 东汉十三刺史部图
（据谭其骧主编《中国历史地图集》第二册绘制）
侨州郡县的地理分布，基本上呈分散状态，如江南、江淮、河淮、江汉、梁益各区均有设置，但仍有相对集中的地带，其原因是多样的。如由于侨流的迁移路线，因此比较集中在南北交通道路上，如渡淮而南经邗沟至江南运河的淮阴、广陵、京口、江乘一线侨置甚为密集，淮南则集中在交通要道钟离、马头、寿春、合肥、历阳、芜湖一线。南阳盆地为关中诸州侨民流迁所经，亦为侨置集密地。汉中、巴、蜀诸地侨置多集中在川陕交通道上。又如建康为东晋都城所在，南渡晋王室大臣多侨居于此，当可理解。过江侨民最集中的是当时地广人稀的旧晋陵郡即今镇江、丹阳、常州、无锡一带，备有徐、兖、幽、冀、青、并、司、豫、扬九州郡邑，而不再南进至经济发达、江东豪强集中的三吴地区，其原因是避免与当地土著发生经济上的冲突。又如襄阳、汉中一带，民户流荒，当地又无强悍的土著大族，故关中、河南大姓侨民多集中于襄阳、汉中一带，甚至出现侨流压倒土著的局面。当时流往岭南、八闽地区的侨民也有，为何不见侨置？其原因当是流人中无豪姓大族，人口又比较分散，而流入之地地广人稀，又距中原遥远，失去恢复中原之意，故无侨置必要。总之，侨置的地理分布有多种因素综合影响的结果。
东晋以来地方行政制度上出现“吴邦而有徐邑，扬境而宅兖民，上淆辰纪，下乱畿甸”[20]的局面，侨民大量增加，而国家赋税无得，在管理上、经济上均十分不便。于是从东晋咸和（326—334年）开始施行“以土断定”政策，具体而言，即通过省并、割实（无实土给予实土）、改属（土断前侨置郡县名义上仍属原州，事务由当地州兼理，土断后侨置郡县改属当地实州或有实土的侨州）、借侨名新立郡县（调整侨民隶属）等措施，调整了地方行政机构，完善了侨民户籍制度，协调了侨州郡县与当地州郡县之间的关系，缓和了因侨置引起的郡县制度与行政区划间的混乱局面。从东晋咸和至陈天嘉（560—565年）年间，共有10次土断，经土断“正其封疆，以土断人户，明考课之科，修闾伍之法”[21]，使大批侨籍人户与当地户籍一样承担国家税役，增加了政府的财政收入。但土断的政策由于土著豪族阻碍，事难畅行，并不彻底，不少侨置集中之处，仍未土断。因此行政区划上的混乱局面并未彻底改变，直至隋朝统一才最终解决。
州郡县三级制出现原是为了加强地方权力，以维护地方治安，孰料由此引起军阀混战、地方割据，最终出现三国鼎立的局面。其时制度运行尚属正常。司马晋代魏，为巩固司马集团的统治，大封宗室为王，并令诸王出镇，都督诸州军事，复综民事。不料事与愿违，最终酿成诸王争权的“八王之乱”，同时引起民族矛盾，诱发了规模更大的永嘉之乱，西晋政权在战争烽火中覆灭。东晋十六国南北朝时期，中国长期处于一片混乱之下，州郡制度的置、废、改、并，已非出于地方管理的需要，完全由战争局面变化和人民迁徙所决定。至南北朝末年州郡之滥无以复加，已到非改不可的地步了。