郡县制的确立
公元前221年，秦始皇废除封建制，在全国推行郡县制。初为36郡。以后陆续增置新郡，前214年平陆梁地，置桂林、南海、象三郡，北斥匈奴置九原郡，前212年分薛郡置东海郡，其余无明确设置年代，然确为秦郡的有分邯郸置常山郡，分临淄置济北郡，分琅邪置胶东郡，分河东置河内郡，分九江置衡山郡。以上是秦一代有明确记载的46郡。其余有见于楚汉之际记载的鄣、庐江二郡，可能是秦末所置，加上都城周围地区直属内史，秦总共有50个郡级政区。近年来在里耶秦简中提到洞庭郡，在张家山汉简的秦朝史书中有苍梧郡，使秦郡的问题又复杂化了。
秦末楚汉之际，项羽以梁楚地九郡自立西楚国，并将其余秦郡划地分封给灭秦有功将领、旧六国贵族以及秦降将等18人为诸侯王。项羽和各诸侯王在战争时期并未置新郡，唯前206年（汉高帝元年）开始才有郡名更改和新郡的设置。前202年（汉高帝五年）汉王朝正式建立后，刘邦开始分封异姓诸侯7人，将东部疆土22郡分封为7异姓诸侯王国，即燕（臧荼）、韩（韩王信）、赵（张耳）、楚（韩信）、淮南（英布）、梁（彭越）、长沙（吴芮）。刘邦自领24郡之地。但这种举措是与中央集权相矛盾的，于是从汉高帝六年开始又逐个翦除异姓诸侯，与此同时又大建同姓诸侯以为中央朝廷的屏藩。至前195年（高帝十二年）基本完成，共建同姓诸侯9王国，即楚（交）、吴（濞）、齐（肥）、赵（如意）、代（恒）、梁（恢）、淮阳（友）、淮南（长）、燕（建），另外还存下一个异姓诸侯长沙王吴芮。这10个诸侯王国共占40郡，包括了原秦王朝东半部的大部分土地。这些诸侯王国“大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子”。[7]如楚王刘交有3郡36县，吴王刘濞有3郡53县，齐王肥有6郡73县。以上同姓、异姓诸侯又称内诸侯，仍属汉中央节制，其封域属于西汉版图。此外，刘邦时还封故越王亡诸为闽越王，王闽中地；封秦南海尉赵佗为南越王，王南海、桂林、象三郡；十二年封“越之世”南武侯织为南海王，其地当在闽越、南越、淮南三国间。这三王国称外诸侯，他们对汉王朝只是称臣纳贡，不受汉王朝控制，其领土在汉王朝之外。而汉高帝刘邦直属领土仅15郡，即内史、上郡、北地、陇西、汉中、巴郡、蜀郡、广汉、云中、上党、河东、河内、河南、南阳、南郡，比高帝五年时还小。[8]汉高帝刘邦死后，吕氏当政，打击刘氏诸侯王，增封外戚诸侯王，诸侯王国增至14。吕氏一死，文帝即位，清除诸吕，恢复同姓诸侯王国。但同姓诸侯王国地域大，人口众，实力雄厚，对中央政权是莫大的威胁。因此文帝接受贾谊“以亲制疏、众建诸侯少其力”的建议，分齐为七，分淮南为三，用分地的办法削弱诸侯王的势力。其时诸侯王国增至17个，而汉中央政府直接控制的郡达24个。景帝即位，采纳晁错的削藩政策，“请诸侯之罪过，削其支郡”，[9]支郡即王国四边的郡，就是用直接削地的办法来缩小王国的版图。这就直接触犯了诸侯王的利益，于是引起了景帝三年（前154年）以吴、楚为首联合赵、济南、淄川、胶西、胶东的七国之乱，未几即告失败。平乱后，景帝乘机尽收诸侯支郡，同时又以部分汉郡和所削支郡置国，致使王国达25个，为汉一代最高数。这时王国权力空前削弱，一是版图大为缩小，除江都国外，其他王国一国仅领一郡之地，二是政治上、经济上的一些特权被剥夺，诸侯仅食租税而已，王国的地位与郡相同。经过削藩以后，中央控制的汉郡到达了43个。但有的王国地域还是很大，有的还连城数十。武帝即位，采取主父偃的建议，颁布“推恩令”，其办法是诸侯王位由嫡子继任，余子皆须列土分一县或一乡之地封侯，汉廷定以名号，该侯国须别属旁郡所有。所以推恩令实际上是一种削地政策，使王国不断缩小，汉郡不断扩大。同时，武帝时代，一方面开疆拓土，初郡与边郡大量增加。如灭古朝鲜，设真番、临屯、玄菟、乐浪四郡；北逐匈奴，取河南地，置朔方、五原二郡；从匈奴手中收河西地，置武威、酒泉、张掖、敦煌四郡，在湟水流域置金城郡；灭南越，置南海、郁林、象郡、苍梧、合浦、儋耳、珠崖、交趾、九真、日南十郡；平西南夷，置犍为、牂柯、武都、益州、汶山、沈黎、越巂七郡。一方面将内地的郡分小，如秦时关中地区京师附近由中央官内史管理，其辖区也称内史，汉时京师地区人口众多，政事纷繁，遂将内史一地，分为京兆尹、左冯翊、右扶风三辖区，其他地区又分置出西河、广平、涿郡、临淮、天水、安定、弘农、零陵诸郡，共有18王国91郡，达到了西汉一代郡、国的最高数。《史记·汉兴以来诸侯王表》云：“诸侯稍微，大国不过十余城，小侯不过数十里……而汉郡八九十，形错诸侯间，犬牙相临，秉其阸塞地利，强本干，弱枝叶之势。”这就是汉武帝末年的形势。武帝以后，边疆内缩，内地省并，王国与郡数变化不小，但趋势是王国地位逐渐降低，“员职皆朝廷为署，不得自置”，成帝时省内史，令相治民，而王国的相地位低于郡守，辖地也小于郡。西汉末年大郡领县30～50个，诸侯王国大者不过十数城，小的只有三四县之地。至此郡与国并无二致，同属一个政区级，往往郡、国并称，实际上郡大于国。至平帝元始二年（公元2年）共有郡国103个，辖县1587个，即《汉书·地理志》的制度。西汉时代除了正式的郡国之外，还有一个特殊的行政区划，即汉武帝以来对西域经营的结果而设的西域都护府，控制天山南北50多个“行国”和“居国”，都护俸禄比二千石，级别与郡太守相同。都护驻地在乌垒城（今新疆轮台东），都护府下不领县，而是对这些小国以军事监护方式实行管理，只要求效忠于汉王朝，并不干涉其内部事务，唯不定期朝贡而已。
秦始皇废封建，在全国建立统一的郡县两级制。汉高祖刘邦先后实行异姓和同姓诸侯分封制，这种分封制虽不同于西周分封，但从中央集权而言，总是一种倒退。地方行政区形成郡、县两级和王国、郡、县三级制并存的局面，造成社会的不安定。经过文、景、武三代的削藩，至武帝末年起才正式实现了郡县两级制。
东汉初年，“因官多役烦，乃命并合”，[10]对全国的郡国进行了省并，至光武末年为93个郡国。以后又曾增设和削除一些王国，中叶时期变化尤大，最多时为东汉末建安年间达136个郡国。但比较稳定的是以永和五年（140年）前后为断的105个郡国。东汉时郡级政区除郡、王国外，还有属国都尉。秦代一郡置守（主民政）、尉（主军事）、监（主监察）三员。西汉省监，监察事务由中央派员直接主持。每郡仅守（后称太守）、尉（后称都尉）二员，边郡因军事需要有两个以上都尉，分别以东、西、南、北称之。此外还有专职的关都尉（如玉门关都尉、阳关都尉）、农都尉等。管理少数民族的又称属国都尉，如上郡的龟兹有属国都尉。东汉时内地郡皆省都尉，军事由郡太守兼管。边区仍保留都尉，并将属国都尉的权力扩大，“稍有分县，治民比郡”。[11]就是属国都尉也分领一部分县，分理民政，地位同郡，如分犍为郡南部为属国都尉，分蜀郡西部为属国都尉，分广汉郡北部为属国都尉，辖境均小于郡，而与郡同级。故东汉时郡级政区有郡、王国、属国都尉三类。东汉时西域叛服不常，曾两度置西域都护府，治龟兹它乾城（今新疆新和县西南）。其性质与地位和西汉相同。
秦县约近1000个。据《汉书·地理志》记载，西汉末年为1587个县。近年来在汉简中发现不少不见于今存文献中的汉县，可知实际汉县不止此数。东汉初年省并400余县，至《续汉书·郡国志》所载公元140年时制度为1180县。东汉疆域小于西汉，加上东汉初年的省并，故县减少1/4。西汉县级政区分县、侯国、邑、道四类，列侯所封食邑为侯国，皇太后、公主所封食邑称邑，境内有少数民族称道。侯国的长官称相，县、邑、道长官均称令（万户以上）、长（万户以下）。东汉时县一级还有公国，其余同西汉。
秦汉时代郡的地域分布，以秦岭、淮河一线分南北，疏密悬殊很大。秦时46郡加上内史共47个郡级政区，主要分布在北方的黄河中下游地区，黄河、函谷关以东，淮河以北占27郡，秦岭淮河以南为12郡，仅占全国郡数的1/4。西汉时期开疆拓土，南、北、东、西都比秦代有明显扩展，郡国增至103个。但秦岭、淮河一线以南也只有29郡（海南岛上珠崖、儋耳因为时较短而不计），还不到全国郡数的1/3，关东地区却占了50余郡，为全国郡数之半。东汉时，秦岭、淮河一线以南荆、扬、益、交四州领郡级政区32个，关东地区有郡近50个，与西汉的情况大致相同。以上分布的格局，可以说明秦汉时代黄河中下游地区自商周以来已经发展成为中国政治、经济中心，而秦岭、淮河以南地区相对而言，尚处在发展的初级阶段。
郡县的幅员没有明确的规定，原则上“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。就是以人口多少为划分标准，其目的是“牧民”，管理好人民的生产，征收赋税，是中央政府统治的基层政区，其幅员大小以有利于管理农业生产、征收赋税、行颁政令为原则。自秦汉至明清，专制主义中央集权的政体没有改变，生产、交通水平没有质的变化，因此县的幅员没有很大的变化。秦时约1000个县，至清代疆土成倍扩大，但县数也仅1500余个。郡的情况有些不同，郡是统县政区，是中央分出一部分权力由郡级长官掌握，往往会产生中央集权和地方分权之间的矛盾，因此历史上郡级政区幅员大小与中央集权强弱有关，郡级政区过大过小，对统治管理都不便。秦代郡的幅员比较适中，近50个郡，辖近1000个县，大致每郡统县20个左右，比较合适。各郡间大小比较一致，如临淄、济北、琅邪、薛郡、胶东五郡相当于今山东省；河东、上党、太原、代郡、雁门五郡相当于今山西省，其东、西、南三边，正好以黄河、太行山为界；邯郸、巨鹿、恒山、广阳、上谷、渔阳、右北平七郡相当于今河北、北京、天津三省市。秦岭、淮河以南诸郡因开发较晚，郡的幅员较大，但大都与今天的省界相合，如长沙郡相当于今大半个湖南省，闽中郡包括了今福建全省和半个浙江省。秦郡的边界也比较符合自然条件，如秦岭、淮河、黄河、长江都是郡的天然分界线，秦朝以首都咸阳为中心的内史地区，基本上就是今天关中平原，南阳郡就是南阳盆地，三川郡就是洛阳盆地，今山西省境内的太原等五郡，也完全适合山西省的自然分区。唯长沙郡南端越五岭有今连县地，显然是初平南越时为了控制南越地方而设。秦郡的治所大多是春秋战国时旧国国都或商业贸易中心，前者如临淄郡的临淄，邯郸郡的邯郸，广阳郡的蓟，三川郡的洛阳，陈郡的陈，颍川郡的阳翟，薛郡的鲁，南郡的江陵，会稽郡的吴，东郡的濮阳，砀郡的睢阳等；后者如蜀郡的成都，九江郡的寿春，南海郡的番禺，南阳郡的宛等。总之，秦郡的幅员、边界、治所都与地理环境较为一致，这是郡县制初定时期，尚未受到其他因素的干扰之故。
《汉书·地理志》所反映的西汉末年郡国的地理特征产生了新的变化。首先，郡国幅员缩小。《汉书·地理志》说“汉兴以其（指秦代）郡大，稍复开置”。就是将秦代一郡分成二、三或数郡，如分内史为京兆尹、右扶风、左冯翊3个相当于郡的政区，分沛郡、广陵置临淮郡，分东海郡南部置泗水国，分衡山、南郡置江夏郡等，使郡级政区幅员缩小；同时郡、国幅员差别悬殊。大郡如东海郡领县57个，琅邪郡领县51个，汝南郡领县37个，沛郡领县37个，南阳郡领县36个，而小的王国如河间、广阳、城阳三国各领县4个，泗水国、甾川国各领县3个。这是文、景、武、昭、宣历朝不断推行削弱诸侯王国政策的结果。但郡与王国毕竟是同级政区，幅员如此悬殊，总不相宜。其次，郡国的边界无序化。上文提到边界的划定在历史上有“山川形便”与“犬牙相错”两原则，秦代基本上符合山川形便的原则。西汉初年尚算合理，末年时由于削藩的结果，郡的边界出现了与山川不合的奇特现象，如西河郡无视山陕间黄河天险，跨有黄河东西土地；临淮郡跨淮河南北、里运河东西，在跨里运河东西却又存在一个广陵国，而临淮郡则靠今淮安市一条狭长走廊联系里运河东西的郡土；山阳郡主要据有古泗水以西今鲁西南部分地是比较合理的，但它却又领有泗水中游的瑕丘（今山东兖州市）和南平阳（今邹城市）两县，其郡界如同一条有柄长勺伸向北部；齐郡境内有巨淀泊，而注入巨淀泊的短短的女水、洋水、浊水三条河流却跨流经齐郡、甾川、北海三郡国；秦时河北地区大清河北为广阳郡，南为巨鹿郡，两郡以大清河为界颇为相宜，而汉时则上游为涿郡，下游为渤海郡，两郡南北都跨大清河，显然违背山川分界原则。同时为了加强中央集权，防止地方权力过重，有意将郡界划成犬牙相错。《汉书·文帝纪》载，中尉宋昌进曰：“高帝王子弟，地犬牙相制，所谓盘石之宗也。”《索隐》：“师古曰：犬牙，言地形如犬牙交相入也。”典型的如上述北方诸郡国，南方有桂阳郡越南岭有地即今广东英德，零陵郡南边领有南岭以南的今桂林、阳朔地。五岭应该是政区的天然分界线，汉代如此划界无非是为了便于对岭南地方的控制。这种犬牙交错的郡界，对行政管理方面肯定有许多不便之处，但统治者权衡利弊，还是将中央集权因素列为首位。东汉时期经过省并，少数郡界有所调整，与山川形势相合，如渤海郡经调整，西、北、南三边均以今海河、南运河、马颊河为界，河间国与涿郡以今大清河为界，大茅山以东、钱塘江以北自为吴郡地，但大多数郡国仍沿袭西汉犬牙相错的局面。东汉的郡国治所大部分沿袭西汉，但少数郡因经济开发，出现了新的经济中心，成为郡的治所，如会稽郡分吴、会稽二郡，山阴（今绍兴）成为新会稽郡的治所。
秦汉时期是郡县二级制的定型和完成时期，由于西汉初年分封诸侯王和文帝以后削除王国势力的曲折过程，使统县的郡级政区经过复杂的变化，郡级政区的地理要素出现多变性，而县级政区除因开疆拓土和经济发展数量有所增加外，其地理特征并无特殊变化。可见县级政区是封建中央集权政府统治国家的基层组织，其任务是劝课农桑，收租征赋，对象是人民，故其无需常变动，以免造成统治不利。统县的郡级政区则是中央权力的分散，中央集权和地方势力加强的矛盾，往往会造成郡级政区的多变。县级政区的稳定性和统县政区的多变性，是整个封建社会政区变化的基本特征。
图8-1 秦时期形势图
（据谭其骧主编《中国历史地图集》第二册绘制）