水私有化案例
权力、冲突以及生态学这些话语要素以一种相关的形式出现在有希望成为21世纪早期的最主要环境议题之一——“全球水服务的私有化”之中。
与本书所讨论的社会建构的大量环境风险不同的是，世界范围内与饮用水供应相关的问题在本质、来源以及范围上一般都能取得一致意见。它被描述为持续增长的“水源紧张”（water stress）的发生。一旦消费速度超过可资供应的速度，水源紧张就会被触发。在整个20世纪，水的消耗以高于人口增长两倍的速度增加。大约三分之一的世界人口生活在那些目前正经历中度到高度水源紧张的国家。而且根据世界气象协会估计，到2025年该比例很可能会增加到三分之二。据说，每年污染水导致大约1500万5岁以下儿童死亡［布罗德（Broad），2005：Dl］。虽然有些区域遭受着严重的干旱并且水的总供应量正在下降，但是问题常常不是没有水，而是水送不到消费者手上。
里普舒茨（Lipschutz）（2004：191）指出水的供应问题是双重的。首先，在世界许多地区，尤其是迅速扩张的城市，水源储存和供给的基础设施不完善。其次，农业、工业以及城市都是有限水源的竞争者。尽管这在“南方”国家非常平常，然而在一些高收入区域也是可以遇见的。例如在美国的西南部地区，科罗拉多河水越来越不足以满足加利福尼亚集团农业、内华达赌场度假中心以及亚利桑那住宅草坪灌溉等相互冲突的需求。
在一些情况下，腐败、粗放式的经营实践以及相冲突的政府优先权使得这些问题更加严重。例如，凯克（Keck）（2002）详细地分析了20世纪大部分时间里巴西圣保罗为何未能建立起可靠的清洁饮用水供应以及可信赖的污水排泄。他认为这部分是一个行政僵局的问题。重叠的机构拒绝放弃他们的主张。而且这也是巴西普遍盛行的“代理人主义”（clientalism）的标志。借此那些并没有很好规划的重大项目常常都会被批准，目的不过是给那些当权者提供政治交易的资本罢了。最终，它反映出一种重视水的数量而非质量的“发展主义”视角。这是因为水电是经济迅速增长的关键，而水的数量往往对水电生产产生积极的影响。
无论具体的原因是什么，一般都能达成这样的共识：持续增长的水资源压力以及需求已经使我们不得不提升对水供应投入的水平。世界银行估计，在1995—2005年，每年需要高达600亿美元的巨资投入供水部门以应对水源紧张［哈尔梅耶（Haarmeyer）和莫迪（Mody），1997，巴克尔（Bakker）引用，2002：769］。
对于问题的诊断也许取得了广泛但不完美的一致。然而当遇到“如何最好地解决它”的问题时，这种形成的一致便瓦解了。霍顿（Haughton）（2002：803）在此指出了三种主要立场，即支持私有化、改良公共部门供给以及拓展社区供给。其中每一种都伴有不同的话语和意识形态定位。
第一种立场出现于20世纪八九十年代在英美“新自由主义”上升的背景中。新自由主义的戒条明确规定政府的角色必须缩小并且转变。这通常称之为“国家中空”（hollowing out of the state）。以前的政府直接对主要的社会和实际服务负责。然而现在的政府需要转变成一个“战略使能者”（strategic enabler）和营销员。例如对于陷入去工业化和经济衰退旋涡的大城市来说，最合理的策略就是信奉一种新的业务运作形式，即所谓的“企业式治理”。简单地说，这涉及地方政府角色的转变，从提供收垃圾和福利等服务的角色转变为一个推销员，把社区与名胜向无论是旅行者还是运动队的老板进行推销（汉尼根，2005：257）。伦敦成功申办2012年夏季奥运会表现了这种企业行为。那些新自由主义思想家认为这是政府新角色最好的诠释。
在公共事业部门，新自由主义的议事日程在气、电、电信，以及越来越多地在水的私有化过程中显而易见。为予以正当化，政府“被话语建构成危机四伏”（霍顿，2002：792）。公营的公共事业部门被描绘成人员冗余以及完全没有效率。唯一的解决办法就是卸载这些责任给私营企业。政府不应完全退出，而应扮演监督与调节的应急角色以确保公共事业企业“朝着政府优先看重的经济效率、社会公平以及环境责任等方向运营”（同上）。在英国，大规模的水私营化项目是在20世纪80年代末由保守党政府引入的。其中英格兰和威尔士的十个区域的水权被移交给了私营公司。
到20世纪90年代末，水管理市场化和私营化的加深，意味着一些大型的综合性企业集团迅速在世界饮用水系统获取相当的份额。2004年，跨国公司为世界7%的人口运行供水系统。预计到2015年这一数字将上升至17%。私营水管理也估计有2000亿美元的生意额，而到2021年将会达到1万亿美元［罗玛（Luoma），2004：53］。数字也许会更高，这主要取决于中国水市场对私人和国外资本的开放程度。从20世纪90年代起，50多家大型国际供水公司进入中国市场。其中影响最大的有两家法国公司——苏伊士利昂水务公司和威力雅水务公司，另有一家英国公司——泰晤士水务公司（《世界环境记者》，2005）。
正如霍顿所指出的，跨国水务公司通常以拉丁美洲和亚洲城市为目标。他们认为市场投资的风险在那里会比较低并且物质基础设施也已经到位。相比之下，他们不太倾向于面向贫穷的国家和农村地区，因为这些地方的饮用水系统需要从头开始建设。并且没有政府的补助津贴，这些地方的消费者支付市场成本的能力也很低。于是，私营部门进入非洲就变得相对比较迟缓。而近来世界银行在加纳和坦桑尼亚的几个资助项目也在恶言相向中失败了。并且在南非，水私营化已然成为政治的闪光点以及“冲突、区隔和不信任的来源”［卡蒂（Carty），2003］。
在“南方”更为贫穷的国家中，水私有化一个最重要的激励者便是世界银行。作为新自由主义“改革”的强大鼓吹者，世界银行因为掌握他们的借贷量而拥有说服各国引入私营运营商的能力。其理由在于私有化经济将释放政府支出，而省下的资金将被用来处理社会所面临的更为急迫的问题。世界银行和它的伙伴国际货币基金组织（IMF）当然也希望“使这些国家供水私营化会使它们更加诚信地偿还用于发展的贷款”（罗玛，2004：54）。
有一些非政府组织，特别是像美国环境护卫组织（以前叫环境防护基金）均积极支持私营化。理由是自由的水市场是保存宝贵资源的一种手段（里普舒茨，2004：192～193）。然而大多数非政府组织对此有所异议。有些人支持霍顿的第三种选择，即当地的、社区本位的替代管理系统。这一系统虽然也鼓励私营，但必须与当地消费者进行近距离的磋商。
城市社区可能也会采取第四种选择——改良公共部门供给。一个最成功的例子就是哥伦比亚波哥大一家名为波哥大下水道及渡槽公司（Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogota，EAAB）业绩的转变。20世纪90年代早期，EAAB几近破产。原因是它难以应对为一个年增18万的庞大人口提供服务的挑战。再加上猖獗的政治裙带关系，公司缺乏专业的管理，这使得情况每况愈下［龙德罗斯（Ronderos），2004：58］。在拒绝了世界银行的建议（乃至金钱）后，波哥大市决定用一揽子改革计划来增强EAAB，包括减少补助金、鼓励节水以及将利润再投资以扩大基础设施。1993—2001年，波哥大可以喝到清洁饮用水的人口比例从78%上升到95%（龙德罗斯，2004：59）。这就是所谓的“传统水力范式”。人们认为“水是‘公共的’而不是一件‘可以交易’的商品。水的供给应视作一种服务而不是私营部门运作的一桩生意”（巴克尔，2002：771）。因此政府对水资源发展几乎完全的公共控制得到了支持和响应。
如果说波哥大是拒绝水私营化的一个案例，那么玻利维亚的科恰班巴则是接受私营化的，然而结果却并不那么幸运。
拥有80万人口的科恰班巴是玻利维亚第三大城市。多年来一直缺水。和许多拉丁美洲的城市一样，科恰班巴近年来目睹了人口的迅速增长。其中部分是由乡村移民涌入造成的。他们中大部分人停留在城市周围没有公用水服务的小镇上，居住在条件简陋的棚屋里。这些贫民区边缘的绝大多数人无法与饮用水网络相连接。于是政府就把补助津贴给了那些工业或中产阶级居民［芬尼根（Finnegan），2002：44］。除了市政供水系统，科恰班巴还有大量独立的、小型的供水合作社。他们从单井中抽取清洁的水。
从1985年开始，玻利维亚的许多公共基础设施如铁路、电话系统以及国家航线纷纷卖给了外国投资商。1999年，水进入了要卖的名单之列。当时玻利维亚政府将科恰班巴供水系统的拍卖作为私有化项目的一部分。唯一的出价便来自图那利水务公司。当然它也毫无疑问地中了标。这家财团由美国工程承包商贝克特尔公司掌控。根据合约条款，图那利水务公司将接管现在的市政供水系统，对其加以改造并兴建新的储水和分布线路（里普舒茨，2004：193）。合约将确保公司每年获得至少投资额15%的利润回报。而投资额则可每年根据美国的消费价格指数进行调整（芬尼根，2002：45）。
这笔交易是有问题的。主要有几点原因。首先，合约允许公司独占城市区域的水权。这意味着许多合作建立的小型供水合作社面临着被征用。他们的井亦会被计量。其次，水费将会提高，在某种情况下可能还会翻倍。增加的水费中一些将专门用作修复正在恶化的供水系统，而其他的基金则将被用来建设密斯库尼大坝。尽管世界银行宣称这一宏大工程是毫无经济意义的，然而却得到了地产开发商出身的市长的支持（47页）。
在2000年2月，一场“水战争”在科恰班巴爆发了。一系列游行示威在中心广场举行。接下来是四天的总罢工。大部分抗议的支持者都是来自非正式部门的计件工人、血汗工厂的雇工以及街头小贩。他们参与运动是因为他们同当地大学的学生一样具有弹性的工作时间表（49～50页）。不久冲突又进一步激化了。出现了成百上千的伤者，领导人也遭到了逮捕。当时，反抗蔓延到国家的其他地方。总统胡戈·班塞尔宣布戒严并且命令大规模抓捕。最终，公司的主管们被告知警察不再能够确保他们的安全。于是他们在说服政府降低他们的损失并撤销合同之后便逃离了这座城市。而贝克特尔通过它的子公司向位于华盛顿的世界贸易法庭控诉玻利维亚政府因其取消合约而造成2500万美元的利润损失。
一部新的水法迅速得以颁布。它将法律上的认可给予传统的社区实践，保护了小型的独立供水系统，确保就水费进行公共协商并使得财政目标让位于社会需求的满足（51页）。遗憾的是，服务并没有得到改进，SEMPA这个被恢复的市政供水服务公司也不能找到新的资本注入。
抗议供水私营化在玻利维亚其他地方以及其他国家都有发生。在巴拿马，大众对尝试私营化的怒气使当时的总统没能再度当选。而在秘鲁首都利马以及巴西里约热内卢等地，由于大众的反对，供水私营化也被迫取消（53页）。在加纳，当政府为了获得IMF的贷款而进行私营化交易致使水费加倍时，反抗便发生了（罗玛，2004：56）。这迫使世界银行撤回为首都阿克拉供水的合约［威达尔（Vidal），2005b］。在坦桑尼亚的海滨城市达累斯萨拉姆，一项高达1.4亿的供水私营化龙头计划得到世界银行的经费支持并且与英国双水公司签订了合约。然而最近这项计划在相互的指责中失败了。英国《卫报》通讯记者约翰·威达尔指出，“对私营供水垄断的憎恨在不断增加，并且在南美、非洲、加勒比海地区以及亚洲已发生了许多游行示威”（2005a）。
这些情境促使政治生态学家“关注话语关系——而不仅仅是市场关系——是如何组织社会和生态变迁的”［布劳恩（Braun）和卡斯特里，1998：16］。当所涉及的经济不平等，如同随之而来的反抗一样是真切的时候，这也就是一种意识形态以及根本价值观的冲突和对立。其核心在于“话语移位”，从水是“可以交易的”而并非是一种“公共”商品这一观念移开（巴克尔，2002：770）。
“水是可以交易的”也许已经成为“主导性全球话语”（霍顿，2002：806），然而它并没有就此畅通无阻。两方面的话语言论在多种媒介中都有所展现。加拿大作家瓦尔达·博斯汀（V.Burstyn）（2005）就出版了一本名为《水公司》（Water，Inc.）的科幻惊险小说，描绘了一队生态革命者为了保护水源与大公司势力在魁北克展开争斗的故事。此外，第二届世界水资源论坛也表达出一种刻意的努力，“无论是来自私营公司还是多边机构的个体都纷纷卷入推进私有化的进程”（霍顿，2002：802）。
“滴水器与巴马平尼泽计量器”
没有国家像南非这样见证了更多的“隔离”。1994年种族隔离制度走向了终结。尼尔逊·曼德拉和非洲人国民大会在新宪法中加了一个条款（第27部分），确认获得饮用水作为一项市民权利。然而，他们支持的方式是积极拥护撒切尔夫人的政策，即供水系统的私有化。世界银行鼓励他们朝着这个方向前行，并派专家到南非帮助推行改革一项新经济政策，其部分是以推进公共事业私营化为核心的。1994年11月，世界银行官员起草了南非“城市基础设施投资框架”的主要部分，并于四个月后由曼德拉总统办公室下属的重建与发展部负责主持颁布实施。两年间，在世界银行官员持续的建议帮助下，南非政府增大了供给的力度，明确规定要减少政府干预和财政限制，并且鼓励私营化［帕乌（Pauw），2005］。
新政策对饮用水供给实施“全成本恢复”，但应用方式有所不同。有的城市保持它们原有的市政供水系统而减少补助金，其他的城市则与法、英两国的水务公司签订合同。这一政策在南非所有贫穷的黑人居住区被称为“拿水换利润”（Water for Profit）［卡蒂（Carty），2003］。
在地面实施过程中，供水私营化部门应用了两种技术控制手段。在那些公用水龙头比较普遍的乡镇地区，都安装了“巴马平尼泽（Bumpenaze）”计量器，要想取水，只有用像电话卡一样的预先付费水卡。不守规矩的个人用水者则安装了一个滴水器，这个打了眼的阀瓣仅让水龙头流出很细的水流。
按照加拿大学术与发展工作者戴维德·麦唐纳（D.McDonald）的说法，自这项工程实施的10年间，有多达1000万南非人被切断水源（卡蒂，2003）。在东部的Kwazulu-Natal州Ngwelezane社区，大多数市政管道上的计量器都已经损坏并且一些私用水龙头被当地自来水公司关闭。有些人（一个调查称这一地区人口的11%）开始从当地池塘和溪流中引水，然而这些水已被大量的细菌所污染。这恰与2000年8月爆发的霍乱在同一时期。而这也是南非近期历史上最严重的一次霍乱。
随着其他地区也出现供水问题，反抗活动也开始出现，从未经许可的供水线路的重新连接，到只有在反种族隔离时期才常见于黑人镇区的烧毁轮胎。在约翰内斯堡“可持续发展世界峰会”召开期间，2万游行示威者走上街头，许多人手持标语牌，上面写着“我们的水不是商品”（卡蒂，2003）。尽管“有偿使用”政策仍在继续，然而面对这些事件，政府还是修订了供水政策。一些自治市还解除了与私营公司签订的合同。